II SA/Lu 573/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 8 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła przekazana przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] skarga J. S. z dnia 16 maja 2017 r., oznaczona jako "skarga na [...] Urząd Wojewódzki w [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia 24 marca 2017 r." W treści przedmiotowej skargi skarżący wniósł o uchylenie "decyzji [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 16 maja 2017 r.", a także uchylenie "decyzji z dnia 28 kwietnia 2017 r.". Wyjaśnił, że we wniosku z dnia 24 marca 2017 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do ww. Urzędu o udostepnienie informacji publicznej. Organ "decyzjami" z dnia 10 kwietnia 2017 r. i z dnia 28 kwietnia 2017 r. a także pismem z dnia 26 maja 2017 r. odmówił jednak udostępnienia skarżącemu żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o "oddalenie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. S. podlega odrzuceniu. Z treści przedmiotowej skargi oraz z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku z dnia 24 marca 2017 r. (k. 1 akt adm.) zwrócił się do [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udostępnienie informacji publicznej. Adresatem przedmiotowego wniosku był więc w istocie Wojewoda [...] – jako organ władzy publicznej obsługiwany przez wskazany Urząd. Na przedmiotowy wniosek Wojewoda [...] odpowiedział w pierwszej kolejności w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. (k. 7 akt adm.), a następnie w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. (k. 13 akt adm.). Pisma te zostały przez skarżącego potraktowane jako decyzje administracyjne, o czym świadczy fakt, że od każdego z nich złożył on "odwołanie" (k. 11 i 18 akt adm.). Ostatecznie w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. Wojewoda [...]podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach z dnia 10 kwietnia 2017 r. i z dnia 28 kwietnia 2017 r. Wskazane pismo z dnia 16 maja 2017 r. J. S. potraktował jako decyzję ostateczną, od której złożył niniejszą skargę. Dokonana przez skarżącego ocena charakteru ww. pism, tj. uznanie ich za decyzje administracyjne, jest błędna. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Pominięcie któregokolwiek z tym elementów, w tym – co na gruncie niniejszej sprawy wymaga podkreślenia – rozstrzygnięcia, powoduje, że określonego pisma nie można zakwalifikować jako decyzji. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Brak rozstrzygnięcia ma zatem miejsce wówczas, gdy w treści pisma nie da się wyróżnić sentencji, która winna w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, wskazywać stanowisko, jakie zajął w sprawie organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96,; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12 – dostępne w CBOSA). Zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma Wojewody [...]z 16 maja 2017 r., jak również poprzedzających je pism tego organu z 10 i 28 kwietnia 2017 r., nie można uznać za decyzji administracyjnych właśnie z uwagi na brak obligatoryjnego elementu w postaci rozstrzygnięcia. O braku podstaw do zakwalifikowania owych pism jako decyzji administracyjnych świadczy również ich treść. W pismach tych organ wyraził bowiem stanowisko, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznych, a ponadto poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowych informacji nie posiada. W doktrynie nie budzi natomiast wątpliwości, że poinformowanie osoby występującej o uzyskanie dostępu do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielania takich informacji (którym niewątpliwie, jako organ władzy publicznej, jest Wojewoda [...] – art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), o tym, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznych, bądź też, że podmiot ten wnioskowanych informacji nie posiada, nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a jedynie w formie czynności materialno-technicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 314-315). Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p., zastrzeżona jest zatem wyłącznie dla informacji pozostających w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, posiadających walor informacji publicznych, lecz których udostępnienie w trybie u.d.i.p. nie jest dopuszczalne ze względu na innego rodzaju przesłanki (w szczególności określone w art. 5 u.d.i.p.). Skoro więc w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja, a jedynie pisemnie poinformowano skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznych oraz, że Wojewoda [...] informacji tych nie posiada, skarżący – kwestionując zasadność takiej odpowiedzi – może dochodzić swych praw jedynie w drodze skargi na bezczynność organu. Skarżący błędnie zaś uznał zaskarżone pismo (oraz pisma je poprzedzające) za decyzje i jako decyzje zaskarżył je do tutejszego Sądu. W tej sytuacji należy uznać, że przedmiot skargi nie istnieje. Fakt istnienia przedmiotu skargi jest natomiast warunkiem dopuszczalności jej wniesienia. Brak przedmiotu zaskarżenia skutkuje zaś odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji postanowienia.