II SA/Lu 576/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 maja 2024 r., znak: ZOA-II.7721.2.1.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 10 maja 2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej jako: skarżąca), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB) w Lublinie, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Janowie Lubelskim z 22 lutego 2024 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu 9 października 2023 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie parterowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości S. gm. P. W., argumentując, że budynek wybudowano w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę z 1988 r. Pismem z 9 listopada 2023 r. PINB w Janowie Lubelskim poinformował skarżącą, że podnoszone przez nią kwestie dotyczące odstępstw od wydanego pozwolenia na budowę z 30 marca 1988 r. zostały rozpatrzone w aktualnie prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej własność A. K., w którym to postępowaniu skarżąca jest stroną. Skarżąca wniosła ponaglenie, które zostało uwzględnione postanowieniem Lubelskiego WINB z 22 stycznia 2024 r., w którym wyznaczono organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia żądania zawartego w piśmie z 9 października 2023 r., przez wydanie stosownego aktu administracyjnego w terminie określonym w postanowieniu. Postanowieniem z 22 lutego 2024 r., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., PINB w Janowie Lubelskim, odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego, dotyczącego ww. budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, nie wskazując żadnych argumentów. W piśmie z 8 marca 2024 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie postanowienia poprzez wskazanie, kiedy i jakim aktem została rozstrzygnięta sprawa dotycząca ww. budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 10 maja 2024 r. Lubelski WINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 22 lutego 2024 r. W uzasadnieniu Lubelski WINB stwierdził, że postępowania uregulowane przepisami art. 48 oraz art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, ze zm.; dalej jako: P.b.) są wszczynane wyłącznie z urzędu, co wynika z art. 53a P.b. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes podstaw do prowadzenia postępowania w piśmie o charakterze informacyjnym. Z tego względu wniosek skarżącej z 9 października 2023 r. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a organ I instancji w tej sytuacji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na jej wniosek. Nie wyklucza to wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu, jeżeli w przypadku uznania, że wykonywanie robót budowlanych na działce nr [...], polegających na realizacji parterowego budynku mieszkalnego wymaga ingerencji organu nadzoru budowlanego. Na marginesie organ dodał, że w sprawie toczy się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie ww. budynku mieszkalnego, stanowiącego własność A. K.. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Lubelskiego WINB z 10 maja 2024 r. M. B. potwierdziła, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy spornego budynku mieszkalnego, ale w jej ocenie, nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, jakoby dotyczyło ono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmieniono wymiary i lokalizację budynku na działce). Zdaniem skarżącej jej żądanie powinno skutkować wszczęciem postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał dodatkowo, że w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], którego inwestorem jest A. K., toczy się obecnie postępowanie przed PINB w Janowie (w I instancji) oraz przed Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (w II instancji), jak również przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Postępowanie jest na etapie ustalania dla inwestora opłaty legalizacyjnej za nadbudowę i rozbudowę budynku, wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy nadzoru budowlanego odmowę wszczęcia postępowania wywiodły z faktu, że w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51) oraz postępowań wskazanych w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 i art. 71a ust. 4 P.b. następuje wyłącznie z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a P.b.), co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony, a nawet wyklucza możliwość kwalifikowania wniosku o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w kategoriach żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. Jednocześnie organy wskazały, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji uznania, że wykonywanie robót budowlanych wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Treść pisma skarżącej z 9 października 2023 r. (k. 12 akt adm. I inst.) wskazuje jednoznacznie, że żądała wszczęcia postępowania naprawczego (wskazano podstawę prawną w postaci art. 51 P.b.), zarzucając, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę z 1988 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany art. 53a ust. 1 P.b. (podobnie jak art. 72a P.b.) zostały wprowadzone w ramach dużej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się już istotne rozbieżności na tle stosowania tego przepisu. Spory dotyczą kwestii właściwej formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego na kierowane do nich żądanie wszczęcia postępowania celem weryfikacji zgodności z prawem wykonania robót budowlanych. Szczegółowe problemy dotyczą relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b. oraz możliwości skutecznego żądania podjęcia czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego, kierowanego przez osobę, która powołuje się na swój interes prawny. Mając świadomość tej rozbieżności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podtrzymuje stanowisko, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a P.b. (w tym postepowanie naprawcze – art. 50 i 51 P.b.) prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie, a złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie wiążącej dla organu inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia żądania. Są to wnioski jednoznaczne w świetle wykładni językowej oraz motywów wskazanych w projekcie regulacji prawnej, mocą której wprowadzono nowelizację Prawa budowlanego w analizowanym zakresie (por. szerszą argumentację zawartą w wyrokach WSA w Lublinie z 9 lutego 2023 r., II SA/Lu 840/22 i z 24 października 2023 r., II SAB/Lu 148/23; z 13 grudnia 2023 r., II SA/Lu 735/23). W kwestii problemy formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego oraz relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b. skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podtrzymuje pogląd, oparty na orzecznictwie, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. W sytuacji bowiem, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. przykładowo: wyroki NSA: z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21; z 2 marca 2023 r., II OSK 1804/22; z 25 maja 2023 r., II OSK 444/22; z 5 grudnia 2023 r. II OSK 1513/22; z 11 marca 2024 r., II OSK 22/23). Bezspornie w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zastosowały właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżącej – w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Kluczowym problemem jest jednak użyta przez organy argumentacja uzasadniająca to postanowienie. Sąd nie podziela stanowiska organów, że uzasadnieniem odmowy wszczęcia postępowania może być wyłącznie treść art. 53a P.b. i wyrażana w tym przepisie zasada oficjalności wszczynania postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.). Sąd podtrzymuje pogląd wyrażony w przywoływanym już wyroku z 13 grudnia 2023 r., II SA/Lu 735/23, że jakkolwiek nawet podmiot, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w potencjalnym postępowaniu naprawczym nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowalnego, z uwagi na zasadę oficjalności, wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b, to korelacja norm zadaniowych zawartych w Prawie budowlanym oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że odmawiając wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 53a ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego. Innymi słowy: zasada oficjalności postępowania nadzorczego (art. 53a ust. 1 P.b.) nie stanowi wystarczającego argumentu dla odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych. Należy zwrócić uwagę, że pomimo pewnych rozbieżności, podobne stanowisko prezentuje również (przynajmniej w części orzeczeń) Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności, w wyroku z 18 lipca 2024 r. (II OSK 1232/23), wyrażono pogląd, że "nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że w przypadku samowolnych robót budowlanych, niekorzystnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele pozbawieni byliby prawa wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z tej tylko przyczyny, iż art. 53a ust. 1 [P.b.] stanowi o wszczynaniu z urzędu takich postępowań. Postrzeganie art. 53a ust. 1 (art. 72a) [P.b.] jako przepisu wyłączającego wszczynanie wymienionych w nim postępowań w trybie wnioskowym, byłoby równoznaczne z pozbawieniem w tej kategorii spraw prawa do obrony interesu prawnego obywateli na drodze postępowania unormowanego przepisami prawa procesowego, wraz z kontrolą instancyjną i sądową. Oznaczałoby to niezgodność tego przepisu z zasadami wyrażonymi w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji RP. [...] W konsekwencji dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 53a ust. 1 (art. 72a) [P.b.] należy dojść do wniosku, że niezależnie od unormowania zawartego w tym przepisie, podmioty uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. zachowały prawo inicjowania postępowań w sprawach robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa". Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia (podobnie jak postanowienia organu I instancji) jest zatem częściowo błędne – w zakresie, w jakim koncentruje się na wykluczeniu możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie z uwagi na treść art. 53a P.b. Uchybienie organu nie dawało jednak podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż pomimo częściowej wadliwości uzasadnienia, powołano w nim (choć pobocznie) istotne okoliczności wskazujące jednoznacznie, że samo rozstrzygnięcie było prawidłowe – zachodziły bowiem obiektywne przeszkody we wszczęciu nowego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy skarżącej, wyrażonej w piśmie z 9 października 2023 r. W końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Lubelski WINB, "na marginesie" dodał, że w sprawie toczy się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, dotyczące ww. budynku mieszkalnego, stanowiącego własność A. K.. Wątek ten został rozwinięty nieco bardziej w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], którego inwestorem jest A. K., toczy się obecnie postępowanie przed PINB w Janowie (w I instancji) oraz przed Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (w II instancji), jak również przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Postępowanie jest na etapie ustalania dla inwestora opłaty legalizacyjnej za nadbudowę i rozbudowę budynku, wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Twierdzenia te znajdują pokrycie w treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w tym w szczególności z 13 czerwca 2019 r. (II SA/Rz 1409/18) oraz z 15 maja 2024 r. (II SA/Rz 1558/23; treść obydwu wyroków znana jest sądowi z urzędu – z bazy orzeczeń sądów administracyjnych; kopia drugiego z wyroków znajduje się w aktach administracyjnych; wyroki znane są także stronom sporu, będącym stronami w ww. sprawach). Treść uzasadnień ww. wyroków wskazuje jednoznacznie, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się już postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku mieszkalnego, a skarżąca jest jedną ze stron tego postępowania. Wynika z nich, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych w spornym budynku mieszkalnym na działce nr [...], jednak przekroczył zakres tego zgłoszenia i dokonał samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku, co skutkowało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. W postępowaniu tym wydano już postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (postanowienie Podkarpackiego WINB z 8 listopada 2018 r.), które zostało uchylone drugim z wymienionych wyroków. W tej sytuacji wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego (z urzędu) kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie legalności tych samych robót budowlanych z oczywistych względów jest niedopuszczalne. Należy mieć przy tym na uwadze, że kwestie podniesione przez skarżącą w piśmie z 9 października 2023 r. (dotyczące odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego) zostały ujęte i rozpatrzone we wspomnianym aktualnie toczącym się postępowaniu, co organ I instancji wyjaśniał już skarżącej w piśmie z 9 listopada 2023 r. (k. 13 akt adm. I inst.; jedyny błąd organu w tym zakresie wyrażał się w braku zastosowania właściwej formy reakcji na pismo skarżącej – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). Argumenty skarżącej podniesione w skardze są zatem niezasadne. Konkludując, jakkolwiek organy nadzoru budowlanego popełniły pewne błędy w argumentacji uzasadnień (należało szerzej wyjaśnić przesłankę negatywną wszczęcia postępowania w postaci sprawy w toku dotyczącej legalności budowy), to jednak sama odmowa wszczęcia postępowania była w pełni zasadna. Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny tylko wówczas uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Taki przypadek nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.