II SA/Lu 577/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] domagała się wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] o udzieleniu Spółdzielni [...]" w upadłości pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne, w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z uwagi na brak pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych, decyzja o zmianie sposobu użytkowania jest niewykonalna od momentu jej wydania do chwili obecnej. Wniosek Spółdzielnia wywiodła z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. o udzieleniu Spółdzielni [...] pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowej - usługowej przy ulicy [...] z wyłączeniem lokali usługowych. Wspomnianą decyzją zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wspomnianych lokali użytkowych wyłączonych z odbioru po zakończeniu robót wykończeniowych. Z decyzji wynika, że budynek w którym znajdują się lokale usługowe został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. udzielonego Spółdzielni [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu podał, że wniosek dotyczy wygaszenia pozwolenia na budowę, które zostało wykonane, zaś przedszkole znajdujące się w lokalu objętym decyzją jest od wielu lat użytkowane. Organ ustalił, że przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło lokali usytuowanych na działkach nr [...] . Obecnie nieruchomość ta znajduje się we współwłasności spółki [...] sp z o.o. Spółdzielni Mieszkaniowej N. [...] praz osób fizycznych. Pozwolenie dotyczyło lokali nr [...], i [...]. Obecnie z tytułu własnościowego prawa do lokalu uprawnionym do tych lokali, oraz lokalu [...] jest P. P. prowadzący działalność pod nazwą Prywatne przedszkole P. P.. Podczas czynności sprawdzających w dniu [...]. stwierdzono, że lokal usługowy o którym mowa w decyzji z [...]. jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, widać wyposażenie przedszkola i bawiące się dzieci. Sam właściciel lokali w piśmie z dnia [...]. wyjaśnił, że wszystkie mają założone księgi wieczyste, roboty budowalne związane ze zmianą przeznaczenia lokalu z usługowego na przedszkole zostały już dawno zakończone w latach [...] i od tamtej pory prowadzone jest w nich przedszkole. Lokal [...],[...] i [...] są połączone w jeden duży lokal natomiast lokal [...] funkcjonuje jako oddzielny. Wykonanie robót potwierdza stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z maja [...]. w którym nie zgłasza sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego lokalu, protokół sprawozdawczo – opiniodawczy Spółdzielni Pracy Kominiarzy z [...], pismo [...] miasta L. z [...], razem z którym zwrócono dokumenty dołączone do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, stanowisko Komendanta Miejskiego straży pożarnej z [...]. w sprawie potwierdzenia zgodności wykonania obiektu budowalnego z projektem budowlanym. Organ zwrócił także uwagę, że brak jest interesu strony [...] - posiadacza spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w wygaszeniu decyzji. Ponadto wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy wniosek, z którego korzysta wiele rodzin, nie leży w interesie społecznym. Co więcej decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w nocy. Organ podzielił jego stanowisko, że wniosek dotyczy decyzji, która została wykonana, co potwierdzają powołane w decyzji dokumenty. Wobec powyższego decyzja, której dotyczy wniosek, nie stała się bezprzedmiotowa. Roboty budowlane wykonano w przeciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i nie zostały one przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Również Spółdzielnia nie wykazała, aby prace budowlane nie zostały wykonane. Ponadto wygaszenie decyzji nie leży w interesie [...], który posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokali, w których wykonano roboty związane ze zmianą sposobu użytkowania. Interesu w wygaszeniu decyzji nie wykazała również [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]". Interesem takim nie może być jak określa Spółdzielnia "skorzystanie przez wnioskodawcę z przysługującego mu prawa zakończenia i rozliczenia budowy. Wygaszenie decyzji nie leży także w interesie społecznym, albowiem z usług przedszkola korzysta nadal wielu rodziców. Dodatkowo z treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...], które dotyczyło wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne nie wynika, aby decyzja wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. Organ podkreślił, że przedmiotem oceny w ramach niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie ziszczenie się przesłanek skutkujących wygaszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nie są uprawione do oceny kwestii związanych z użytkowaniem lokali usługowych. Co więcej ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, jak twierdzi skarżąca, że lokale usługowe nie zostały wybudowane. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] stanowi jedynie, że lokale usługowe wyłączono z odbioru z uwagi na nieprzeprowadzenie robót wykończeniowych. Jak słusznie wyjaśnia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji o faktycznym istnieniu lokali usługowych w budynku przy ulicy [...], w tym lokali objętych zmianą sposobu użytkowania (lokali nr [...] i [...]) świadczą zapisy w księgach wieczystych oraz załączony do akt sprawy akt notarialny z dnia [...] r., nr repertorium [...], z których wynika, że lokale te stanowią przedmiot spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Na potrzeby stosowania przepisów o wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnym jest przyjęcie rozumienia pojęcia zakończenie budowy w sensie techniczno-budowlanym, tj. o zakończeniu budowy świadczy to, że wybudowany obiekt odpowiada warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane i jest w takim stanie, że nadaje się do normalnej eksploatacji i użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 4501/03). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła decyzji naruszenie przepisów kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 kpa, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art.80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego i uznanie, że nie zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt, że budowa została zrealizowana, podczas, gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewody w sposób rażący narusza prawo i ma charakter decyzji uznaniowej, wywiedzionej na podstawie domniemań i urzędniczego uznania przy pominięciu obowiązujących przepisów prawa. Według niej błędne jest stanowisko, że w świetle art. 37 ust.1 Ustawy prawo budowlane nie jest wymagane formalne zakończenie budowy, ale wystarczające jest ustalenie, że budowa lokali usługowych została faktycznie zakończona i lokale są użytkowane. Tymczasem pozwolenie na budowę budynku w którym znajdują się lokale (decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. wydanej na rzecz Spółdzielni [...]" o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L.) dotyczyło całego budynku mieszkalnego. Decyzja nie została wykonana w części dotyczącej lokali usługowych i organ sam odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych. A skoro tak, to były usprawiedliwione przyczyny tej odmowy, gdyż lokale nie zostały wybudowane w całości i nie uzyskały pozwolenia na użytkowanie. Obecnie organ nie przedstawił dokumentu, z którego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla lokali nr [...] i [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie. Ponadto organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność legalności użytkowania lokali usługowych tj. istnienia/nie istnienia pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych do czego zobligowany był inwestor zaskarżoną w części decyzją. Skarżąca zaznaczyła, że samo zakończenie budowy obiektu budowlanego nie oznacza możliwości jego użytkowania. W zależności od tego, co wybudowano przed przystąpieniem do użytkowania obiektu istnieje obowiązek zawiadomienia odpowiedniego organu o zakończeniu budowy bądź też do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym przypadku inwestor uzyskał decyzją możliwość użytkowania obiektu [...] tylko i wyłącznie legalnie co do lokali mieszkalnych. Czyli dopuszczono użytkowanie obiektu [...] w części z wyłączeniem lokali usługowych. O nie zakończeniu robót budowlanych w części odnoszącej się do lokali usługowych świadczy zaskarżona decyzja z [...] r. i brak w obrocie prawny decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokali użytkowych nr [...] i [...]. Z powyższego aktu wynika, że nie została wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokali nr [...] i [...] i są one używane nielegalnie - niezgodnie z prawem nadal od 15 lat. To zaś oznacza, że budowa nadal nie została zakończona. Skarżąca przekonywała, że istotnym elementem świadczącym, iz budowa lokali usługowych nie została ukończona jest również decyzja [...] z [...] r" którą organ pierwszej instancji wydał pozwoleniu na budowę, gdzie m.in. w treści zawarto konieczność wybudowania dojścia do lokali usługowych i infrastruktury technicznej, instalacji wentylacji mechanicznej garaży pod lokalami usługowymi, sieci, przyłączy i instalacji wewnętrznych itp. Konieczność dobudowania dojścia do lokali użytkowych świadczy o niezakończeniu ich budowy i braku pozwolenia na użytkowanie. Organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego z kopii dziennika budowy, który jest w posiadaniu organu pierwszej instancji. Braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokali nie zastępuje decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne. Ponadto skoro brak jest decyzji pozwolenia na użytkowanie lokali nrnr,[...],[...] i [...] jaka decyzja o użytkowaniu poprzedzała decyzję związaną ze zmianą sposobu użytkowania. Nie sanuje legalności używania lokali decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali. Nie sanują tego również odbiory dokonane przez odpowiednie służby. Instytucje te nie mają w zakresie zadań sprawdzanie prawidłowości procesu budowlanego i prawidłowości jego zakończenia. Od tego jest organ architektoniczno-budowlany i organ nadzoru budowlanego. Lokale są niewybudowane w sensie prawnym i nie została wydana decyzja o ich użytkowaniu. Natomiast są używane co jest stanem faktycznym a nie stanem prawnym. Odnosząc się do swojego interesu prawnego skarżąca stwierdziła, że został on sprecyzowany jednakże w ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał on na uwzględnienie. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W orzecznictwie wielokrotnie już wskazywano, że jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Również dla skarżącej pogląd ten nie budzi zastrzeżeń, skoro właśnie ten przepis wskazała jako podstawę swojego wniosku o wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Rację ma skarżący podnosząc, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Również w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie mogą być co do zasady rozumiane w ten sposób , aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być nadużywana. Przesłanki zatem do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 maja 2013r. II OSK 260/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodzić się należy z Wojewodą, że w sprawie przesłanka wygaszenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, ściślej trzyletnia przerwa w realizacji spornej budowy nie miała miejsca. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że już [...]. z więc po dwóch miesiącach od uzyskania pozwolenia na budowę Spółdzielnia "[...]" 24 [...]. zgłosiła zakończenie robot budowlanych Komendantowi Miejskiemu Straży Pożarnej w L. i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w L., które pismami odpowiednio z [...]. oraz [...]. nie zgłosiły zastrzeżeń co do przeprowadzonych robót i nie zgłosiły sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu decyzji Inspektora Sanitarnego wskazano, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych zgodnie z projektem budowalnym. Podano również, że obiekt mieści się na parterze budynku, z ogólnej powierzchni użytkowej 226,08m˛ wydzielono 4 sale zajęć, 2 toalety, dla dzieci, toaletę dla personelu, szatnię, pomieszczenie zmywania termosów, pomieszczeni socjalne, przygotowywalnię posiłków, zmywalnię, pokój biurowy, komunikację. Obiekt zaopatrzono w instalację elektryczną , c.w i c.o i wentylację. W dniu [...]. protokół zdawczo odbiorczy oględzin przewodów kominowych i połączeń dymowych, spalinowych wentylacyjnych praz pomocniczo – kominowych w budynku przy ulicy [...] związane ze zmianą lokalu użytkowego na przedszkole złożył mistrz kominiarski. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...]. wynika zgłoszenie zakończenia robót także w tym organie, który stwierdził jednak, że nie są one budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy prawo budowlane, a zatem nie wymagają zgłoszenia. Powyższe dokumenty jednoznaczne potwierdzają, że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, przeciwnie została zakończona w przeciągu niecałych dwóch miesięcy. Co istotne faktu tego zdaje się nie negować także skarżąca, upatrująca podstaw do wygaśnięcia decyzji w zaniechaniu uzyskania pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego lokalu, co w efekcie miało skutkować wadliwością pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Bez znaczenia zatem pozostają okoliczności związane z kwestiami poprawności wydanych decyzji. Podobnie w wyroku z dnia 20 maja 2021r. ( II OSK 2419/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ewentualna wadliwość pozwolenia na budowę lub wykonywanych robót budowlanych nie ma wpływu na ocenę bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, jak i nie uzasadnia stwierdzenia interesu społecznego lub interesu strony w wygaszeniu decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 kpa. Warto również wskazać na wyrażany w piśmiennictwie pogląd, według którego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący przepis szczególny w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, odnosi się tylko do budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6, nie ma zatem zastosowania do innych robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 7. Celem ustawodawcy było bowiem objęcie dyspozycją art. 37 ust. 1 tylko tych robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do powstania nowej "substancji budowlanej", co ma miejsce właśnie w przypadku budowy, czyli wykonania "od podstaw" obiektu budowlanego, a także jego odbudowy, nadbudowy oraz rozbudowy ( Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s.526). Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma więc zastosowania do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowalnych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Odmienne stanowisko opiera się na definicji pozwolenia na budowę o jakiej mowa w art. 3 pkt. 12 prawa budowlanego który odnosi się do innych robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt. 7 ( Prawo budowlane - Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej - Filipowicz Wyd. Wolters Kluwer Warszawa 2018r. str. 472 ). Słusznie natomiast uważa skarżąca odpierając zarzut braku legitymacji strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020r. ( II OSK 844/18 opbl. w CBOSA ) w postępowaniu dotyczącym wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony winien być oceniany przez pryzmat art. 28 kpa, nie jest to bowiem kolejna sprawa w ramach postępowania nadzwyczajnego Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z reguły stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, musi wykazać, że ma materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Celem, a zarazem istotą tego przepisu jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca aktem notarialnym z [...]. nabyła od syndyka masy upadłości Spółdzielni [...] prawo użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] i własność znajdujących się na nich budynków, co daje jej legitymację do występowania w sprawie jako strona w tym postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że przepis art. 37 § 1 prawa budowlanego w żadnym razie nie może być wykorzystywany do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego następcą prawnym, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tego rodzaju badaniu organu podlegają jedynie przesłanki nierozpoczęcia bądź przerwania budowy na okres w nim wskazany. Przepis ten nie nakłada natomiast na organ administracji obowiązku badania, jaki podmiot faktycznie prowadził roboty budowlane. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została zrealizowania, przy czym roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.