II SA/Lu 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wycinki drzew bez pozwolenia i ich kradzieży I. oddala skargę; II. przyznaje [...] P. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Starosta Ś., na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku R. S. z dnia [...] września 2015 r., występującej z upoważnienia swojej córki M. T. S. - współwłaścicielki działki nr [...] w miejscowości W. G., gmina P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wycinki drzew bez pozwolenia i ich kradzieży, a także zniszczenia młodych drzew na działce nr [...] w miejscowości W. G.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że R. S. zwróciła się do Burmistrza P. z wnioskiem o podjęcie działań w sprawie wycinki bez zezwolenia i kradzieży 26-letnich klonów i jaworów, rosnących na działce nr [...] w miejscowości W. G.. We wniosku zwróciła ponadto uwagę na problem zawłaszczenia lasu przez właściciela sąsiedniej działki. Ze względu na to, że ww. działka nr [...] w ewidencji gruntów opisana jest jako działka leśna, Burmistrz P. przekazał przedmiotowy wniosek Staroście Ś. do załatwienia zgodnie z kompetencją. Starosta Ś. ustalił, że z danych ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowa działka jest we władaniu 6 współwłaścicieli, do których nie należy wnioskodawczyni. Wobec tego organ wezwał R. S. do przedłożenia pełnomocnictwa. Wnioskodawczyni kilkukrotnie uzupełniała wniosek składając pisma z dnia [...] września 2015 r., z dnia [...] września 2015 r. i z dnia [...] listopada 2015 r., a także przedłożyła stosowne pełnomocnictwo. W pismach tych informowała o kolejnych zniszczeniach na wskazanej wyżej działce leśnej, polegających na usunięciu młodych drzew. Podczas lustracji działki nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r. z udziałem R. S. stwierdzono ślady po usuniętych młodych drzewkach gatunku klon w ilości ok. 15 sztuk oraz 3 sztukach klonów ściętych na wysokości 1,5 m, znajdujących się przy granicy z działką nr [...]. Starosta podniósł, że jego kompetencje z zakresu gospodarki leśnej określa ustawa z dnia 28 września o lasach. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy sprawuje on nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Ustawa o lasach określa również obowiązki właścicieli lasów. Art. 13 ust. 1 stanowi, że są oni obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: - zachowania w lasach roślinności leśnej oraz naturalnych bagien i torfowisk, - ponownego wprowadzania roślinności leśnej w lasach, - pielęgnowania i ochrony lasów, w tym również ochrony przeciwpożarowej, - przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, - racjonalnego użytkowania lasu. W ocenie Starosty szeroko pojęta ochrona lasu jest zatem obowiązkiem właścicieli lasu, wynikającym z mocy samego prawa. Z art. 11 ustawy o lasach wynika natomiast, że podmioty odpowiedzialne za szkody powstałe w lasach są obowiązane do ich naprawienia według zasad określonych w kodeksie cywilnym. Uznając zatem, że sprawa niniejsza nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, organ pierwszej instancji orzekł, jak wskazano na wstępie. R. S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że się z nim nie zgadza. Wnioskodawczyni podtrzymała twierdzenie odnośnie niszczenia, a także nielegalnej wycinki i przywłaszczenia drzew na działce nr [...] zwracając przy tym uwagę na nieuregulowaną kwestię przebiegu granicy pomiędzy tą działką a działką nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowa sprawa ma charakter cywilnoprawny, w związku z czym zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie R. S. zarzuciła mu "niezgodność z faktami". Skarżąca na wstępie podniosła, że organy obu instancji błędnie uznały ją za osobę "niebędącą stroną", albowiem przedłożyła ona pełnomocnictwo udzielone jej przez córkę – współwłaścicielkę działki nr [...]. W ocenie skarżącej właściciel działki nr [...] "zdemolował całkowicie ten przywłaszczony odcinek lasu i w większości drzewa wyciął". Skarżąca podniosła, iż myślała, że poniesie on jakąś karę za wycinkę drzew bez pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2015 r. są zgodne z prawem. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a k.p.a. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nowelizacja ta miała na celu wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Regulacja art. 61a k.p.a. stanowi zatem podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (§ 1). Ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta druga przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08, niepubl., dostępny w CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Lu Gd 1009/12, LEX nr 1232079). W rozpoznawanej sprawie R. S. we wniosku z dnia [...] września 2015 r. - złożonym pierwotnie do Burmistrza Miasta Ś., a następnie przekazanym zgodnie z właściwością Staroście Ś. - zwróciła się o podjęcie działań w sprawie wycinki bez zezwolenia i kradzieży 26-letnich klonów i jaworów, rosnących na terenie działki nr ewid.[...], położonej w miejscowości W. G., na odcinku lasu – jak to określiła wnioskodawczyni – przywłaszczonym przez nowego właściciela działki nr [...]. Oceniając zasadność orzeczonej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie określonym w powyższym wniosku w pierwszym rzędzie wypada podnieść, że skarżąca błędnie interpretuje uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia (czemu dała wyraz w treści skargi) przyjmując, że organy zakwestionowały jej legitymację do wystąpienia z ww. wnioskiem i z tego powodu orzekły w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Wprawdzie organy wskazały, że R. S. nie posiada tytułu własności ani do działki nr [...], ani też do działki nr [...], jednak jednocześnie ustaliły, że współwłaścicielką tej ostatniej nieruchomości jest córka skarżącej M. S., zaś skarżąca - wykonując wezwanie organu pierwszej instancji – przedłożyła kopię pełnomocnictwa notarialnego udzielonego jej przez córkę (akt notarialny Rep. A Nr [...] – k. 8 akt. adm. I inst.), obejmującego umocowanie do zarządu i administrowania należącymi do M. S. udziałami w prawie własności m.in. wskazanej wyżej działki. Tym samym legitymacja skarżącej do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem – przynajmniej na etapie wstępnej weryfikacji jej wniosku, poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania – nie była kwestionowana, a w każdym razie kwestia ta nie legła u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia. Za przesłankę odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania organy przyjęły natomiast brak materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia w trybie administracyjnym z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że drzewa, które – w ocenie skarżącej – zostały zniszczone bądź wycięte, były elementem lasu obejmującego (m.in.) teren działki nr [...]. Już choćby z rejestru gruntów (k. 4 akt adm. I inst.) wynika, że działka ta, posiadając powierzchnię 0,49 ha, w całości stanowi las i jako taka – zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.) – oznaczona jest symbolem Ls. Nie budzi w tej sytuacji zastrzeżeń zakwalifikowanie spornego drzewostanu jako lasu w rozumieniu definicji zawartej art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2015 r. 2100), w świetle której lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Podkreślić należy, że również sama skarżąca wielokrotnie wskazywała, że drzewa, których dotyczy jej wniosek z dnia 15 września 2015 r., zostały usunięte z terenu lasu, potwierdzając tym samym prawidłowość takiej kwalifikacji przedmiotowego gruntu. Tymczasem przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) ograniczenia usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości - stosownie art. 83f ust. 1 pkt 4 tej ustawy - nie dotyczą drzew i krzewów w lasach. Oznacza to, że usuwanie drzewostanu znajdującego się na terenach lasów nie zostało poddane obowiązkowi uzyskiwania decyzji stanowiącej zgodę na jego wycięcie, wydawanej przez organ administracji publicznej wymieniony w art. 83 ust. 1 tej ustawy, a ograniczenia w tym względzie wynikają z przepisów ustawy o lasach. W konsekwencji – stosownie do art. 88 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody – do drzew i krzewów rosnących w lasach nie ma też zastosowania ust. 1 tego artykułu, stanowiący podstawę prawną do wymierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 21/05, LEX nr 188298). W stosunku do drzew rosnących w lasach nie są zatem wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcia wskazanych, konkretnych okazów drzew, a wycięcie drzewa z lasu nie stanowi przesłanki do wymierzenia kary, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 18 i art. 19 ustawy o lasach, podstawą do pozyskiwania drewna z lasu jest – co do zasady – plan urządzenia lasu. Naprawienie szkody powstałej w lesie na skutek działania jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej albo prawnej – stosownie do art. 11 ustawy o lasach – odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Z kolei wyrąb drzewa z lasu w celu przywłaszczenia wypełnia znamiona przestępstwa opisanego w art. 290 Kodeksu karnego i również nie może stanowić przedmiotu postepowania administracyjnego. Z powyższych względów należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż wobec ustalenia, że wskazane we wniosku skarżącej drzewa zostały wycięte z terenu lasu, brak jest materialnoprawnej podstawy do wszczęcia i prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego, co uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.