II SA/Lu 58/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2024 r., znak: IF-VII.7840.5.32.2024.RW w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 18 listopada 2024 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej jako: skarżąca), Wojewoda Lubelski (dalej jako: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty Parczewskiego (dalej jako: Starosta) z 19 września 2024 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Skarżąca złożyła w lipcu 2024 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-magazynowego zlokalizowanego na działkach o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], położonych w J. . Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 19 września 2024 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując w uzasadnieniu, że inwestorka nie wykonała wezwania organu w zakresie dostosowania zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz Prawa budowlanego. Zarzuty dotyczyły wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnego uznania, że w budynku prowadzona będzie działalność produkcyjna (a nie usługowa, jak twierdzi skarżąca), co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny zgodności zamierzenia w postanowieniami planu miejscowego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 4 października 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że na inwestowanym obszarze obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy J. nr XXII1/111/2005 z dnia 4 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2005 r., nr 91. poz. 1835, ze zm.). Inwestycja zlokalizowana została na terenie oznaczonym zgodnie z planem symbolem 11 RM,MN,U, przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestorka określiła zamierzenie budowlane jako "budynek usługowo-magazynowy". Wojewoda zgodził się jednak ze stanowiskiem Starosty, że zamierzona działalność w zaplanowanym budynku nie ma cech usług, a jest produkcją. Opisana w projekcie działalność inwestorki w projektowanym budynku, polegająca na składaniu i kompletowaniu lampionów szklanych z gotowych półproduktów na zamówienie dowolnych sieci handlowych jako wyrób gotowy z ich logiem, w świetle definicji słownikowych i stanowiska orzecznictwa, wyczerpuje znamiona działalności produkcyjnej. Stanowi bowiem zorganizowaną działalność, w ramach której dochodzi do przekształcania surowców (półproduktów) w nowy produkt. Z uwagi na fakt, że plan miejscowy nie dopuszcza na terenie wskazanym we wniosku zabudowy produkcyjnej, nie jest dopuszczalne zrealizowanie tego rodzaju budynku na wskazanych we wniosku działkach. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody R. K. (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika), podniosła zarzuty naruszenia: (1) art. 138 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli instancyjnej decyzji Starosty i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzję Starosty wydano z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dowolnym ustaleniu, że zamierzenie budowlane nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że w planie miejscowym teren, na którym ma być zrealizowane zamierzenie budowlane przeznaczony jest m.in. na realizację budynków usługowo-produkcyjnych; w konsekwencji decyzję Starosty wydano z naruszeniem art. 35 ust 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej jako: P.b.), poprzez odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przez inwestorkę wymagań przewidzianych przez przepisy prawa budowlanego, co skutkowało wydaniem przez Wojewodę decyzji sprzecznej z prawdziwymi ustaleniami faktycznymi i nie znajdującej oparcia w przepisach prawa; (2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b., przez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w utrzymaniu przez Wojewodę w mocy decyzji Starosty, pomimo że rozstrzygając sprawę organ I instancji: (a) w nieuzasadniony sposób nałożył na skarżącą na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami obowiązującego dla nieruchomości planu miejscowego, w sytuacji, gdy projekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu; (b) bezzasadnie uznał, że skarżąca na nieruchomości, na której planowane jest zamierzenie budowlane, na podstawie obowiązującego planu miejscowego nie może zrealizować budowy budynku produkcyjnego, w sytuacji gdy miejscowy plan przewiduje realizację budynków usługowo-produkcyjnych; (c) bezzasadnie uznał, że wniosek skarżącej nie spełnia wymagań, wynikających z art. 35 ust. 1 P.b.; (d) bezzasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki do zastosowania ww. przepisów, a w szczególności co do żądania od skarżącej doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla nieruchomości, na której ma powstać inwestycja, w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z planem miejscowym; (3) art. 35 ust. 4 P.b., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącej, w sytuacji gdy inwestorka spełniła wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 P.b., obligujące organ do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem, w szczególności, że zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, który dla terenu objętego zamierzeniem budowlanym przewiduje realizację budynków usługowo-produkcyjnych, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, pomimo jej oczywistej sprzeczności z przepisami prawa budowlanego; (4) art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a, przez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej przez Wojewodę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji Wojewody niewyznaczenie skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niewskazanie przez Wojewodę przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej, co stanowi przejaw przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; (5) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 89 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenia dowodów zgłoszonych w odwołaniu w sytuacji gdy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujących zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wnioskowane dowody miały na celu wykazanie rzeczywistego przeznaczenia zamierzonej budowy i jej zgodności z ustaleniami planu miejscowego, zaś wyjaśnienie sprawy wymagało podjęcia dalszej inicjatywy dowodowej, zaniechanej przez Starostę, co skutkowało zaaprobowaniem przez Wojewodę nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji co do charakteru planowanej inwestycji i nieuzasadnionym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji; (6) art. 7a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę na niekorzyść skarżącej wobec wcześniejszego wydania przez Starostę decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku produkcyjno-magazynowego na tym samym terenie, którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, nie dostrzegając wówczas niezgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego oraz niewzięcie pod uwagę wykładni planu miejscowego na korzyść skarżącej, pomimo tego, że w niniejszej sprawie, zważywszy na decyzje budowlane wydawane w przeszłości, zachodziły podstawy do zastosowania wykładni planu miejscowego na korzyść skarżącej; (7) art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i powielenie oceny oraz nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji w zakresie dotyczącym charakteru planowanej inwestycji, błędnie uznając, że dotyczy ona budynku produkcyjnego, a nie usługowo-magazynowego, podczas gdy działalność inwestora w projektowanym obiekcie ograniczać się będzie do ręcznego kompletowania wyprodukowanych już półproduktów, które przeszły już uprzednio odpowiedni proces produkcyjny, a w wyniku działalności inwestora nie powstanie żaden nowy produkt a jedynie w sposób nietrwały połączone zostaną poszczególne elementy celem ich magazynowania i późniejszego transportowania, co czyni planowaną działalność inwestora usługą składania elementów i ich magazynowania; (8) art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 4 P.b., art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także art. 140 i art. 233 Kodeksu cywilnego, przejawiające się w: (a) naruszeniu przez Wojewodę zasady zaufania skarżącej do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego; (b) nieuwzględnieniu przez organ II instancji przy rozstrzyganiu sprawy przysługującego skarżącej jako inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz prawa współużytkowania wieczystego i prawa współwłasności do nieruchomości oraz ich ochrony; (c) uchybieniu przez Wojewodę zasadzie legalności i praworządności działania organów administracji publicznej wynikającego z naruszenia prawa materialnego i procesowego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz poprzez brak podjęcia przez Wojewodę wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego jej wyjaśnienia, a ponadto załatwienie sprawy wbrew słusznemu interesowi skarżącej, który nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów (wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pisma Wójta Gminy i pracowni projektowej opracowującej projekt planu miejscowego, kopie decyzji w przedmiocie zamierzeń budowlanych realizowanych na tych samych działkach) oraz z zeznań świadków wskazanych w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zgodności planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę została oparta na argumentacji, że skarżąca, pomimo wezwania Starosty (postanowienie z 23 sierpnia 2024 r., k. 18 akt adm. I inst.), nie dostosowała zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z ustaleniami planu miejscowego, w efekcie inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że działki wskazane we wniosku, na których ma być realizowana inwestycja, położone są na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego ww. uchwała z 4 marca 2003 r. (ze zmianami). Zgodnie z ustaleniami planu (wypis i wyrys, k. 25-26 akt adm. I inst., wydruk, k. 12 akt II inst.) działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu (mapa, k. 7 projektu) znajdują się na terenie oznaczonym symbolem "11 RM, MN, U". Dla tego terenu prawodawca miejscowy przewidział przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej (§ 15 ust. 12 uchwały). W szczegółowych ustaleniach, określających warunki realizacji zabudowy wskazano m.in.: przeznaczenie wielofunkcyjne: zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa (pkt 1), realizacja budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych, inwestorskich i budowli rolniczych i usługowo-produkcyjnych pod warunkiem utrzymania uciążliwości projektowanych obiektów w granicach władania terenem przez dysponenta obiektu (pkt 2). W dalszych zapisach określono zasady dotyczące realizacji zabudowy w poszczególnych funkcjach, w tym zasady realizacji budynków związanych z prowadzeniem działalności usługowej (pkt 6, pkt 17, pkt 19, pkt 20). Brak jest jakichkolwiek zapisów odnoszących się do budynków produkcyjnych. Osią sporu są w istocie dwie kwestie. Pierwsza to kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego – czy jest to budynek usługowy (ściślej: usługowo-magazynowy), czy produkcyjny. Zgodnie z opisem w projekcie budowlanym (opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, s. 1), projektowany do realizacji jest "budynek usługowo-magazynowy (usługa polega na składaniu zniczy i lampionów z gotowych półproduktów, na okazjonalne indywidualne zamówienie sieci handlowych i magazynowaniu zniczy na paletach do czasu ich odbioru przez zamawiającego". Zgodnie z opisem technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego (s. 2), budynek ma mieć wymiary zewnętrzne 18 m na 32,47 m, wysokość 9,88 m (2 kondygnacje), powierzchnię całkowitą – 1.640 m2, kubaturę – 4.400 m3. Organy kwestionują przyjętą w projekcie kwalifikację przedsięwzięcia, wywodząc, że jest to działalność produkcyjna. W ocenie Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo zakwalifikowały opisaną w projekcie działalność jako produkcję, co w konsekwencji oznacza, że w istocie przedmiotem wniosku jest budynek produkcyjny, a nie usługowy (ew. usługowo-magazynowy). Z uwagi na brak legalnej definicji produkcji (działalności produkcyjnej) w przepisach prawa budowlanego konieczne jest sięgnięcie w pierwszej kolejności do rozumienia tego pojęcia w języku powszechnym. W ujęciu odczasownikowym (jako czynność) "produkcja" w języku powszechnym oznacza "zorganizowaną działalność mającą na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury" ("Słownik języka polskiego PWN", wersja on-line, sjp.pwn.pl/slowniki/produkcja.html) lub "zorganizowane działanie prowadzące to tego, że powstają masowo określone obiekty, takie jak przedmiotu, urządzenia, żywność, dobra kultury" ("Wielki słownik języka polskiego, wer. on-line, wsjp.pl/haslo/podglad/7729/produkcja/4885046/czynność). Istotą tego pojęcia jest zatem tworzenie nowych przedmiotów, dóbr. Kontynuując wykładnię językową, poprzez sięgnięcie do zasad logiki i doświadczenia życiowego – dla każdego wykształconego człowieka, nie mającego wiedzy specjalistycznej, ale posiadającego podstawową orientację w realiach życia gospodarczego jest oczywiste, że współcześnie każda działalność produkcyjna, abstrahując od jej skali, bazuje na tworzeniu z nabytych lub wytworzonych we własnym zakresie surowców i półproduktów, nowego, finalnego produktu, który jest z istoty swojej przedmiotem całkowicie innym od jego składowych. Opis działalności, jaką zamierza realizować skarżąca (inwestorka) w projektowanym budynku, czyli składanie gotowych zniczy i lampionów z nabytych półproduktów (pojemników szklanych, podstawek, wkładów i pokrywek), to nic innego, jak produkcja – istotą tej działalności jest powstanie finalnego przedmiotu – znicza lub lampionu. Nie sposób pod względem językowym, ani w perspektywie logiki i doświadczenia życiowego zaakceptować twierdzenia, jakoby była to "usługa składania zniczy lub lampionów". Taka argumentacja jest nie do zaakceptowania, można ją wyjaśnić jedynie dążeniem do "dopasowania" opisu przedmiotu inwestycji do uwarunkowań prawnych stawianych przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozumując racjonalnie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że analogicznie należałoby używać pojęć: "usługa składania samochodów", "usługa tworzenia komputerów", "usługa wytwarzania cegieł z cementu, piasku i wapna", "usługa tworzenia chleba z mąki, wody i zakwasu" itd. Niezależnie od skali działalności i efektu końcowego mamy do czynienia z tworzeniem produktów, czyli – z produkcją. Stanowiska tego nie zmienia podawany w skardze przykład komputerów. Wbrew argumentom pełnomocnika skarżącej, Polska Klasyfikacja Działalności (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD); Dz. U. z 2024 r., poz. 1936), jednoznacznie odróżnia produkcję komputerów i urządzeń peryferyjnych (sekcja C: Przetwórstwo przemysłowe, kod: 26. 20.Z) od działalności usługowej w zakresie technologii informatycznych i komputerowych (sekcja K: Działalność usługowa w zakresie telekomunikacji, programowania komputerowego, doradztwa, infrastruktury obliczeniowej oraz pozostała działalność usługowa w zakresie informacji; kod: 62.90.Z – pozostała działalność usługowa w tym zakresie). Analogicznie pojęcie działalności produkcyjnej, jako innej, odrębnej od działalności usługowej, interpretowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym dotyczącym spraw z zakresu prawa budowlanego. Przykładowo, w wyroku z 25 września 2008 r. (VII SA/Wa 874/08), WSA w Warszawie wskazał, że "Za usługi powszechnie przyjmuje się świadczenie określonej pracy w celu zaspokojenia potrzeb innych osób, natomiast za produkcję ogólnie rzecz ujmując wytwarzanie dóbr. Można przyjąć, że zakładem usługowym byłaby np. cukiernia świadcząca usługi wobec mieszkańców otaczającej zabudowy jednorodzinnej z ewentualnym wydzielonym miejscem sprzedaży i konsumpcji produktów oraz przyjmowaniem w sposób zorganizowany zleceń na dostarczenie umówionego wyrobu cukierniczego. Natomiast zakład produkcyjny ma odmienny charakter, a jego działalność ukierunkowana jest wyłącznie na wytwarzanie dóbr w postaci towarów dostarczanych w sposób zorganizowany np. punktom usługowym w postaci cukierni, sklepów, kawiarni itd.". W wyroku z 25 kwietnia 2019 r. (II SA/Lu 95/19), WSA w Lublinie zaakcentował, że "Nie można uznać, że w pojęciu usług mieści się działalność produkcyjna, a za taką uznać należy wytwarzanie wędlin z dostarczanych półtusz wieprzowych". Podobne stanowisko, akcentujące odrębność działalności produkcyjnej i usługowej w kontekście zapisów planów miejscowych wyrażano w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (oprócz przytaczanego przez Wojewodę wyroku WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r., IV SA/Po 104/21, zob. także: wyrok NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3014/14; wyroki WSA w Bydgoszczy z 11 grudnia 2013 r., II SA/Bd 1275/13 i z 17 września 2014 r., II SA/Bd 715/14; wyroki WSA w Warszawie z 2 września 2020 r., VII SA/Wa 2530/19 i z 12 listopada 2020 r., VII SA/Wa 797/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 stycznia 2025 r., II SA/Rz 954/24). Konkludując: działalność polegająca na tworzeniu gotowego produktu w postaci znicza lub lampionu, z nabytych półproduktów stanowi działalność produkcyjną, a nie usługową. Projektowany obiekt stanowi zatem budynek produkcyjny, a nie usługowy. Nie ma żadnego znaczenia fakt, że wyprodukowane znicze lub lampiony będą w budynku magazynowane do czasu odbioru ich przez zamawiającego. Jest to naturalny etap produkcji każdego dobra materialnego. O usłudze można byłoby mówić jedynie w przypadku udostępniania powierzchni celem magazynowania cudzych produktów. W tej sytuacji aktualizuje się drugi element stanowiący oś sporu – czy postanowienia obowiązującego dla analizowanego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na realizację na tym terenie budynków produkcyjnych? Analiza przywołanych postanowień planu prowadzi do odpowiedzi przeczącej – plan nie pozwala na realizację takiego budynku. Kluczowy sporny fragment planu (§ 15 ust. 12 pkt 2 uchwały) pozwala na zabudowę budynkami usługowo-produkcyjnymi. Takie sformułowanie wskazuje jednoznacznie, że chodzi o działalność, w której w sposób ewidentny występuje element usług, a nawet – biorąc pod uwagę kolejność słów w analizowanym sformułowaniu – że element usługowy jest pierwszoplanowy (dominujący). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania – w produkcji zniczy i lampionów, jaka ma się odbywać w projektowanym budynku nie występuje żaden element działalności usługowej, jest to czysta działalność produkcyjna. Wnioski z argumentacji odwołującej się do znaczenia językowego wzmacniają argumenty odnoszące się do systematyki analizowanego przepisu oraz wykładnia celowościowa. Lektura kolejnych jednostek redakcyjnych analizowanego przepisu, które określają szczegółowe wymagania w zakresie poszczególnych rodzajów zabudowy, prowadzi do jednoznacznego wniosku – wymagania te w żaden sposób nie odnoszą się do zabudowy produkcyjnej, lecz wyłącznie mieszkaniowej i usługowej (§ 15 ust. 12 pkt 6 – zasady lokalizowania usług nieuciążliwych jako wbudowanych w bryły budynków mieszkalnych lub w postaci parterowej zabudowy towarzyszącej o wysokości do 6 m; pkt 17 – określający parametry zabudowy związanej z prowadzeniem działalności usługowej – do 2 kondygnacji nadziemnych, wysokość do 10 m, poziom parteru nie wyżej niż 1 m od poziomu terenu, dachy o połaciach nachylonych pod kątem 45°; pkt 19 lit. c – udział powierzchni zabudowy usługowej do 45% powierzchni działki budowlanej; pkt 20 lit. c) – udział powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy usługowej – 35%). Jest to kolejny argument za tym, że prawodawca miejscowy nie dopuścił na analizowanym terenie realizacji zabudowy o charakterze wyłącznie produkcyjnym, jak w rozpoznawanej sprawie. Twierdzenie przeciwne przeczy założeniu racjonalności prawodawcy – dopuszczenie zabudowy produkcyjnej wymagałoby określenia jej parametrów i innych warunków, jak w przypadku zabudowy usługowej. Argumentację tą dopełnia wykładnia celowościowa – charakterystyka funkcji zabudowy, jaką dopuszcza plan miejscowy na analizowanym obszarze, prowadzi do konkluzji, że prawodawca miejscowy miał na myśli w sposób ewidentny dopuszczenie jedynie niewielkiej w skali działalności usługowej, z towarzyszącym elementem produkcji. Nie sposób uznać za racjonalne w perspektywie ładu przestrzennego, wobec takich, a nie innych zapisów planu, że na terenie z funkcjami zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, dopuszczona miałaby być działalność produkcyjna, w istocie nie ograniczona w swej skali. Taki "miks" funkcji, w sposób jednoznaczny godzący w ład przestrzenny, podważałby założenie racjonalności prawodawcy miejscowego. Owszem, funkcja usługowa jest równoprawna funkcjom zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, ale charakterystyka tych funkcji (nie kolidujących ze sobą) wskazuje na niedopuszczalność rozszerzającej wykładni postanowień planu odnoszących się do funkcji usługowej, w kierunku uznania za dopuszczalną realizację na tym obszarze funkcji czysto produkcyjnej, a takiej dotyczy przedsięwzięcie objęte wnioskiem. Powyższa argumentacja prowadzi do jednoznacznej konkluzji: organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo odmówiły zatwierdzenia projektu i udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę spornego budynku, gdyż jego realizacja byłaby niezgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), ust. 3 i ust. 5 pkt 1 P.b., ich rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia tych przepisów są niezasadne, podobnie jak zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 P.b. – nie została spełniona przesłanka zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego, nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na budowę Niezasadne są również pozostałe podniesione w skardze zarzuty, zarówno odnoszące się do naruszeń procesowych, jak i w zakresie prawa materialnego. Ustalenia faktyczne organów są prawidłowe, nie naruszają żadnych zasad ogólnych postępowania dowodowego (prawdy materialnej, swobodnej oceny dowodów; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Jak już wskazano – organy prawidłowo zakwalifikowały sporny budynek jako budynek produkcyjny, a nie usługowy, stawiane w skardze zarzuty w tym przedmiocie są nietrafne, co wynika z wyżej przedstawionej argumentacji. Wojewoda nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie miał bowiem żadnych podstaw do tego, aby uchylać zaskarżoną odwołaniem decyzję Starosty. Chybione są zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad ochrony zaufania, informowania oraz czynnego udziału stron w postępowaniu odwoławczym (art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.). Wojewoda nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, gdyż było to całkowicie zbędne – cały niezbędny materiał został już zgromadzony, zachodziła jedynie konieczność ponownego przeanalizowania tego materiału. Żaden nowy materiał dowodowy nie pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, nie było zatem podstaw do tego, aby na etapie postępowania odwoławczego, informować stronę i wyznaczać jej termin do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału. W istocie całe postępowanie dowodowe było dość ograniczone – organy prawidłowo bazowały na projekcie przedstawionym przez skarżącą jako inwestora – na tym polega istota postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Kluczowa w sprawie była ocena faktów przedstawionych w projekcie budowlanym w perspektywie wymogów wynikających z obowiązujących przepisów, w tym w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w związku z zaniechaniem przeprowadzenia w postępowaniu rozprawy administracyjnej oraz nieuwzględnieniem zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych w zakresie przesłuchania świadków (art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 89 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.). Pomijając już fakt, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (chyba że wynika to z przepisu prawa), to uwzględniając specyfikę rozpoznawanej sprawy, determinującą zakres ustaleń faktycznych organów, przeprowadzanie rozprawy administracyjnej nie miało żadnego sensu, nie przyspieszyłoby to ani nie uprościło postępowania, nie było możliwości uzgodnienia interesów stron, nie było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 k.p.a.). Zeznania świadków nie byłyby całkowicie zbędne dla poczynienia ustaleń, które miały istotne znaczenie dla sprawy. Po raz kolejny trzeba podkreślić, istotna dla rozstrzygnięcia była interpretacja i prawna kwalifikacja faktów przedstawionych we wniosku o pozwolenie i projekcie budowlanym w perspektywie wymogów wynikających z obowiązujących przepisów, w tym w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty odnoszące się do wydanych wcześniej (w okresie od 2013 do 2020 r.) przez Starostę rozstrzygnięć, dotyczących inwestycji budowlanych realizowanych na tym samym terenie, którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w rozpoznawanej sprawie (w tym zakresie sąd przeprowadził na wniosek skarżącej dowód uzupełniający w zakresie dokumentów dołączonych do skargi). Oczywiście, pewność stosowania prawa wymaga zasadniczo wydawania analogicznych rozstrzygnięć w sprawach o analogicznym stanie prawnym i faktycznym. Jednakże wywodzona z zasad pewności (stosowania) prawa i bezpieczeństwa prawnego zasada ochrony zaufania obejmuje zaufanie jednostki mające oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Podobnie, bardziej szczegółowy wyraz tej zasady – ochrona uzasadnionych oczekiwań – chroni oczekiwania uzasadnione, a zatem mające podstawy w prawidłowo interpretowanych przepisach prawa. Wynika z tego, że z ewentualnych błędnych (opartych na wadliwej interpretacji przepisów) rozstrzygnięć wydanych w przeszłości nie można wywodzić roszczenia o powielanie takich błędnych rozstrzygnięć w przyszłości. Sąd związany granicami sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczanej przedmiotem skargi, nie może wypowiadać się w kwestii prawidłowości decyzji powoływanych we wnioskach dowodowych, w szczególności w kwestii prawidłowości zastosowanej w tych decyzjach wykładni obowiązujących przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te nie są i nie były nigdy przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sąd nie zna uwarunkowań (podstaw faktycznych i prawnych tych) spraw sprawy. Sąd może odnosić się jedynie do kontrolowanej, zaskarżonej decyzji i ujawnionych w aktach administracyjnych uwarunkowań faktycznych i prawnych jej wydania. Bazując na takim materiale, sąd stoi jednoznacznie na stanowisku, że zapisy obowiązującego miejscowego planu nie dopuszczają na tym terenie zabudowy produkcyjnej, a taki charakter ma zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącej w rozpoznawanej sprawie. Wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, choć niekorzystanego z punktu widzenia skarżącej trudno uznać za naruszenie zasady ochrony zaufania. Organy nie naruszyły również zasady uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 § 1 k.p.a.; w istocie – zasady ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony). Interes słuszny to interes mający oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jeśli obowiązujące prawo nie pozwala na realizację zamierzenia budowlanego w takim kształcie, jakim chce to uczynić inwestor, to nie sposób mówić o naruszeniu "słusznego" interesu inwestora. Nie sposób na tej podstawie budować również zarzutu naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Zasada ta odnosi się do takich wątpliwości, których nie da się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu wszystkich metod wykładni prawniczej. W rozpoznawanej sprawie takie wątpliwości nie występują. Jak wynika z przedstawionej wyżej argumentacji, zastosowanie wszystkich metod interpretacji prowadzi do konkluzji wykluczającej budowę budynku produkcyjnego na analizowanym terenie w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższej argumentacji niezasadne są również zarzuty naruszenia ustawowych i konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. Wolność zabudowy (art. 4 P.b., art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) jest emanacją prawa własności, ale można z niej korzystać w granicach określonych prawem, w tym również przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należącymi do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (na danym terenie). Prawidłowa interpretacja postanowień planu prowadzi do wniosku, że skarżąca nie może skorzystać z prawa do zabudowy w taki sposób, jaki zamierza gdyż nie pozwalają na to powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego (postanowienia planu). Końcowo należy odnotować, że na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sąd przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów dołączonych do skargi (o czym była mowa wyżej), natomiast odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, gdyż takiej możliwości nie przewidują obowiązujące przepisy w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.