II SA/Lu 585/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację polegającego na budowie dróg dojazdowych do węzła drogowego "Jakubowice" obwodnicy Miasta L. w ciągu dróg ekspresowych S 12, S 17 i S 19 (budowa ul. Poligonowej w Lublinie na odcinku od ul. Willowej do granic miasta oraz budowa drogi wojewódzkiej Nr 809 Lublin - Krasienin - Kierzkówka - Przy toczno), w wariancie A, B dla odcinka od ul. Willowej do węzła "Jakubowice" do drogi wojewódzkiej nr 809, jednocześnie organ nada I decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od decyzji wniósł H. P. zarzucając naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa procesowego i materialnego tj. naruszenie przepisu art. 49 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie decyzji w formie obwieszczenia stronom postępowania, naruszenie przepisów o właściwości oraz bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także brak rozpatrzenia przez organ I instancji uwag lokalnej społeczności tj. osób zamieszkujących wzdłuż planowanego przebiegu dróg komunikacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie zważyło, co następuje: Zgodnie z powszechnym poglądem, który wypływa z przepisów postępowania administracyjnego organ odwoławczy po wpłynięciu do niego odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność tego środka zaskarżenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08). Dopuszczalność odwołania jest zatem uzależniona od spełnienia wymagać formalnych, do których m.in. należy jego wniesienie w terminie. Zatem zgodni z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdy wskazany w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. termin został przez skarżącego niezachowany. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/08). Stosownie do art. 129 § 2 i 3 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, jeżeli przepisy szczególne nie przewidują innego terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym podnieść należy, że stosownie do przepisu art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, iż jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się; przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei przepis art. 49 k.p.a. stwierdza, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jak wynika z akt sprawy i wykazu z rejestru gruntów stron postępowania w niniejszej sprawie jest ponad 500. Wskazane przepisy nie ustalają przy tym innego (niż czternastodniowy) terminu do wniesienia odwołania, ale wiążą go nie z doręczeniem decyzji, lecz z publicznym zamieszczeniem informacji o fakcie wydania decyzji. Zgodnie z tymi przepisami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organ administracji właściwy do wydania decyzji podał do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji i miejscu, w jakim można było zapoznać się z jej treścią. Przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się należy przy tym głoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty. W związku z tym, po analizie akt administracyjnych, stwierdzić należy, że właściwy w sprawie organ Prezydent Miasta L. w zwyczajowo przyjęty sposób - poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta L. swojego obwieszczenia z dnia 30 marca 2010 r. w dniu 2 kwietnia 2010 r. - ogłosił w swej siedzibie informację o wydaniu zaskarżonej decyzji i o tym, że można się z nią zapoznać w Wydziale Ochrony Środowiska przy ul. Zana 38 w Lublinie, II p., pok. 201. W związku z tym stwierdzić należy, że Prezydent Miasta L. wypełnił nałożony na niego obowiązek informacyjny przez obwieszczenie o wydaniu decyzji i sposób taki należy uznać za realizujący dyspozycję w/w unormowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 288/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1276/07). Jak wynika z art. 49 in fine k.p.a. zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Biorąc pod uwagę, że ogłoszenie obwieszczenia Prezydenta Miasta L. w Urzędzie Miasta L. nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2010 r. stwierdzić należy, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. wobec skarżącego upłynął w dniu 16 kwietnia 2010 r. Odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 2 lipca 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego wart. 129 § 2 k.p.a. \V związku z art. 49 k.pa. Nadmienić również należy, iż informacja o wydaniu zaskarżonej decyzji została stała wysłana do skarżącego H. P. w dniu 31 marca 2010 r., pismem, które zostało doręczone skarżącemu skutecznie w dniu 7 kwietnia 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Zatem również biorąc pod uwagę tą okoliczność należy stwierdzić, iż skarżący z przysługującego mu środka skorzystał po przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. daje możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stanowiąc, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei przepis art. 58 § 2 k.p.a. stwierdza, iż prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Skarżący nie wniósł jednak takiej prośby do Kolegium. Skarżący podniósł także, iż w zawiadomieniu i obwieszczeniu nie wskazano trybu zaskarżenia przedmiotowej decyzji organu I instancji. Kolegium zarzut ten uważa za bezzasadny. Wbrew stanowisku skarżącego to nie zawiadomienie czy obwieszczenia o wydaniu decyzji, ale sama decyzja ma zawierać informację o trybie wniesienia środka zaskarżenia. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. wyraźnie bowiem stwierdza, iż decyzja powinna zawierać m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz - stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jak wynika z analizy treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], zawiera ona na s. 16 pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Kolegium. Skarżący zarzucił ponadto wydanie zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie i wskazał, iż decyzja powinna zostać wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Z świetle obowiązujących przepisów należy stwierdzić, iż zarzut skarżącego jest całkowicie bezzasadny. Właściwość organów w sprawach decyzji środowiskowych statuuje przepis art. 75 ust.1 cyt. ustawy, który stwierdza, iż organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest: 1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - w przypadku: a) będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: - dróg, - linii kolejowych, - napowietrznych linii elektroenergetycznych, - instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub - sztucznych zbiorników wodnych, b) przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, c) przedsięwzięć realizowanych na obszarach morskich, d) zmiany lasu, nie stanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny, e) 17przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, f) 18 inwestycji w zakresie terminalu; 2) starosta - w przypadku scalania, wymiany lub podziału gruntów; 3) dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w przypadku zmiany lasu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, na użytek rolny; 4) wójt, burmistrz, prezydent miasta - w przypadku pozostałych przedsięwzięć. Zatem obowiązujące przepisy dokonują rozróżnienia właściwości rzeczowej organów ze względu na rodzaj przedsięwzięcia, jego charakter i skalę oddziaływania na środowisko. Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawierają unormowania Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W rozporządzeniu tym inwestycje polegające na budowie dróg zostały sklasyfikowane z uwagi na ich rozmiar. Tak więc, drogi, które zostały sklasyfikowane jako zawsze mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały wskazane w § 2 pkt 29 i 30 i są to autostrady i drogi ekspresowe, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg oraz pozostałe drogi publiczne o nie mniej niż czterech pasach ruchu, na odcinku nie mniejszym niż 10 km, niewymienione w pkt 29, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Dla spraw dotyczących takich dróg organem rzeczowo właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Z kolei do dróg, które sklasyfikowane zostały jako przedsięwzięcia potencjalnie mogące oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tzn. pozostałe przedsięwzięcia w rozumieniu przepisu art. 75 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy należą zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 w/\v Rozporządzenia drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Przedmiotowa decyzja dotyczy właśnie drogi wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 56 w Iw Rozporządzenia, dla której organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej był Prezydent Miasta L. Zauważyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, przepisów ustawy nie można interpretować w oderwaniu od wskazanego aktu wykonawczego do niej. Należy również dodać, iż w opinii Kolegium nie naruszono także przepisów o właściwości miejscowej organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy w przypadku przedsięwzięć wykraczających poza granice jednej gminy, organem właściwym miejscowo jest ten, na obszarze właściwości którego znajduje się największa część terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, w porozumieniu z organami wykonawczymi pozostałych gmin objętych jego realizacją. Jak wynika z akt sprawy największy obszar planowanej inwestycji komunikacyjnej zlokalizowany jest na terenie Gminy L., co implikuje właściwość Prezydenta Miasta L. do wydania zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył H. P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołanej przepisy i w granicach sprawy sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie 14-dniowego terminu do jego wniesienia biegnącego od dnia doręczenia decyzji stronie, a określonego w art. 129 § 2 kpa. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym badać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu – do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Stosownie z kolei do art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym jest art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2010.182.1228 ze zm.). Trafnie wskazał organ, że wskazane wyżej przepisy nie ustają przy tym innego (niż czternastodniowy) termin do wniesienia odwołania, ale wiążą go nie z doręczeniem decyzji lecz z publicznym zamieszczeniem informacji o fakcie wydania decyzji. Prawidłowo również na gruncie wskazanej wyżej ustawy oraz przepisów wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazano, iż Prezydent Miasta L. był organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej (§ 3 ust. 1pkt 56). Nie naruszono również przepisów o właściwości miejscowej organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 4 powołanej wyżej ustawy w przypadku przedsięwzięć wykraczających poza granice jednej gminy organem właściwym miejscowego jest ten, na obszarze właściwości którego znajduje się największa część terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie. Analiza akt sprawy wykazała, że największy obszar planowanej inwestycji zlokalizowany jest na terenie Gminy L. Trafny jest natomiast zarzut skargi, że nieprawidłowo wskazano sposób obliczenia terminu, w którym można było uznać doręczenie decyzji I instancji za dokonane ze skutkiem prawnym. Treść art. 49 kpa wskazuje, że czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro ogłoszenie obwieszczenia Prezydenta Miasta L. w Urzędzie Miasta L. nastąpiło w okresie od 2 kwietnia do dnia 16 kwietnia, to termin wynikający z art. 49 kpa powinien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie nastąpiło. Innymi słowy, gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 to czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W sytuacji jednak, gdy odwołanie wniesione zostało przez skarżącego w dniu 2 lipca 2010 r. uznać należy, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa w związku z art. 48 kpa. Wskazać należy również, że informacja o wydaniu zaskarżonej decyzji została wysłana do H. P. dnia 31 marca 2010 r. przesyłką, która została doręczona 7 kwietnia 2010 r. Nadmienić należy również, że skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 kpa). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). skargę oddalił.