II SA/Lu 586/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. H. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 maja 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpoznaniu wniosku Z. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia 28 marca 2011 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A. H., o powierzchni 8,99 ha, położonego w miejscowości K. H. P. – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w dniu 28 stycznia 2010 r. Z. H. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...], stwierdzającej przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i wolnego od obciążeń (z wyjątkiem służebności gruntowych) gospodarstwa rolnego wraz z budynkami, o powierzchni 8,99 ha, położonego w miejscowości K. H. P., stanowiącego własność A. H., która nabyła te grunty z Państwowego Funduszu Ziemi. Wnioskodawca podniósł, iż przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie ówcześnie obowiązujących krzywdzących przepisów bez odszkodowania. W ocenie wnioskodawcy stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji umożliwi mu uzyskanie odszkodowania od Skarbu Państwa. Decyzją z dnia 28 marca 2011 r., nr [...], organ kolegialny odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...], wskazując, iż decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. H. wskazał, że jego matka A. H. zamieszkiwała w miejscowości H. P. do końca lat sześćdziesiątych minionego stulecia, uprawiając ziemię częściowo przy pomocy sąsiadów. Dołączył pismo Urzędu Wojewódzkiego w Z. wskazujące, iż matka opuściła gospodarstwo w 1959 r. Utrzymując w mocy decyzję własną Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem samodzielnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. "Rażący" charakter ma tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ administracji stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma obowiązek wykazać, na czym polegało rażące naruszenie prawa. W ocenie Kolegium nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...]. Podstawą prawną tej decyzji był przepis art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, stanowiący, iż przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa mogło nastąpić w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze przejęcie mogło dotyczyć wyłącznie gospodarstwa, którego nabycie przez byłego właściciela nastąpiło na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, a po drugie warunkiem przejęcia tego gospodarstwa było stwierdzenie, że zostało ono opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie wskazanego dekretu, to jest przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Skład orzekający Kolegium w decyzji z dnia 28 marca 2011 r. prawidłowo uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy świadczy o tym, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie powyższe przesłanki. Z akt przechowywanych w Archiwum Państwowym w Z. wynika bowiem, iż A. H. przebywała na terenie miejscowości K. H. P. od 1945 r. do 25 kwietnia 1949 r., a więc opuściła tę miejscowość przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Fakt nabycia powyższego gospodarstwa przez A. H. na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, jako rekompensatę za mienie pozostawione poza granicami kraju jest zaś okolicznością bezsporną w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy organ kolegialny podkreślił, iż nie mają one wpływu na wynik sprawy. Zasadniczą podstawą przejęcia gospodarstwa na własność Skarbu Państwa było opuszczenie przez matkę strony gospodarstwa rolnego przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Złożone przez wnioskodawcę pismo Urzędu Wojewódzkiego w Z. z dnia 23 kwietnia 1977 r., stwierdzające, iż "w roku 1959 Obywatelka opuściła gospodarstwo", nie może być uznane za wiarygodne, gdyż nie odnosi się ono do żadnych innych dokumentów, w szczególności do rejestru mieszkańców K. H. P., przechowywanego w Archiwum Państwowym w Z., potwierdzającym inną datę opuszczenia tejże miejscowości przez Antonię H. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożył Z. H., wskazując, iż decyzja ta nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Skarżący podkreślił, że przekazał organowi pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego w Z. z dnia 23 kwietnia 1977 r., z którego wynika wyraźnie, że jego matka opuściła gospodarstwo w 1959 r., a nie w 1949 r., jak podaje Archiwum Państwowe Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". W świetle tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, kończącą postępowanie w sprawie. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi szczególnie istotne naruszenie przepisów prawa, które, w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności w tym przypadku jest wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy, niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów o właściwości miało charakter rażący, czy też takiego charakteru nie miało. Przepis ten nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności, bez względu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 621; wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz.95). Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. na wniosek skarżącego z dnia 28 stycznia 2010 r., dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...], stwierdzającej przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i wolnego od obciążeń (z wyjątkiem służebności gruntowych) gospodarstwa rolnego wraz z budynkami o powierzchni 8,99 ha, położonego w miejscowości K. H. P., stanowiącego własność A. H. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W niniejszej sprawie ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...], mogło nastręczać trudności, albowiem zarówno organ administracji wydający tę decyzję, jak i organ wyższego stopnia, to jest Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L., obecnie nie istnieją. Okoliczność ta nie zwalniała jednak Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wnikliwego zbadania swojej właściwości w tej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 639-640; wyrok SN z 3 września 1998 r., III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...], została wydana na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78). Zgodnie ze wskazanym przepisem gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed dniem wejścia w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa – bez odszkodowania i wolne od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych (ust. 1). Przejście gospodarstwa na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 2). Przepis ten został uchylony przez art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) z dniem 4 listopada 1971 r. Po tej dacie podstawę do wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowił przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczaniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 powołanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Powyższe przepisy utraciły moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), która w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli. W przypadku odmowy przejęcia przez właściciela gruntów wskazanych w art. 39 ust. 4 grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania w oparciu o art. 36 ust. 6 tej ustawy. Na podstawie art. 45 ust. 1 wskazanej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1, orzekał organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291), gdy przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, ich kompetencje w zakresie omawianych spraw przeszły do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z tym dniem wygasło zlecenie organowi gminy właściwości w tych sprawach. Pozostałe przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przestały obowiązywać z dniem 25 marca 1995 r., to jest z datą wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała przepisów pozwalających na przymusowe przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa. Reformując administrację publiczną ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) oraz ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.), nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istniały przepisy prawa materialnego, dające podstawę do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa, to jest do 31 grudnia 1991 r., sprawy z tego zakresu były sprawami z zakresu administracji rządowej, a organami wyższego stopnia w tych sprawach były organy administracji rządowej (postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., I OW 41/10, niepubl.). W dniu 1 kwietnia 2009 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), co nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. (I OW 28/09, niepubl.) stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą obecnie wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., był w sprawie niniejszej Wojewoda L. i to organ ten, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 8 października 1966 r., nr [...]. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 28 marca 2011 r., nr [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a., stwierdził także nieważność decyzji Kolegium z dnia 28 marca 2011 r., nr [...], gdyż było to niezbędne dla umożliwienia rozstrzygnięcia sprawy przez organ właściwy. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.