II SA/Lu 586/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie przyznania odpłatnych usług opiekuńczych na okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r.,poz.1876), § 3 i 5 Uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz. Urz. Woj. L. z 2020 r., poz. 980) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, odnosząc się jednocześnie do uznaniowego charakteru wydanej decyzji. Wskazało, że ustalając opłatę za świadczone usługi organy uwzględniły dochody rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Dochód ten w lutym 2021 r. wyniósł [...] zł, zaś w marcu – ze względu na zmianę wysokości pobieranej przez wnioskodawczynię emerytury oraz renty przez jej syna – dochód wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi [...] zł. Dochód posiadany przez H. M. zarówno w lutym, jak i w marcu 2021 r. mieścił się w tabeli odpłatności za usługi w przedziale powyżej 400% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co oznacza, że opłata za 1 godzinę usług wynosi 100% kosztu usługi, tj. [...] zł za 1 godzinę usługi. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że odpłatność została ustalona zgodnie z tabelą odpłatności ustaloną zacytowaną w decyzji uchwałą Rady Miasta L.. Kolegium wskazało także, że organ I instancji zawiadomił skarżącą, że jej wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty w całości lub w części zostanie załatwiony do dnia 9 maja 2021 r., zaś w przypadku wydania w tym przedmiocie decyzji stronie będzie przysługiwało odwołanie. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ orzekający wyjaśnił, że w sprawie niniejszej przeprowadzono aktualizację wywiadu w formie telefonicznej, z uwagi na bezpieczeństwo skarżącej i pracownika socjalnego. Taką formę aktualizacji wywiadu przewidują przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) (Dz.U z 2020 r., poz. 568) oraz Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] r. Dodatkowo Kolegium wskazało, że wniosek skarżącej o wyłączenie pracownika socjalnego od udziału w tym postępowaniu został rozpoznany postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r., zaś ewentualna zmiana pracownika socjalnego nie należy do kompetencji Kolegium. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła, że decyzja ogranicza się do zacytowania przepisów, których prawidłowości zastosowania przez MOPR nie kwestionowała. Podniosła, że w odwołaniu wnosiła o zwolnienie jej z odpłatności za usługi w całości lub w części. Ponadto zarzuciła, że MOPR nie przestrzega terminów załatwiania spraw oraz, że nie posiada procedur weryfikacyjnych rozmówcy telefonicznego, a także, że decyzja SKO zawiera nieprawdziwe stwierdzenie, że skarżąca posiada rodzinę zobowiązaną do niesienia jej pomocy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że aktualnie przed Kolegium toczy się postępowanie odwoławcze w przedmiocie zmniejszenia skarżącej odpłatności za usługi opiekuńcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji zawierają prawidłowe rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. przyznającą H. M. odpłatne usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin dziennie oraz w soboty, niedziele i święta po 3 godziny dziennie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r. Decyzją tą ustalono także zakres usług oraz odpłatność stanowiącą pełny koszt 1 godziny tj. [...] zł . Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2020 r. poz. 1876, zwany dalej "u.p.s."), w myśl którego usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z treści tego przepisu wynika zatem, że usługi te mogą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Formą pomocy społecznej są także świadczenia niepieniężne w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 51 ust. 3 ustawy). Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych (art. 50 ust. 1 ustawy). Jak wynika z akt skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu ustawy, gdyż nie spełnia kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 tej ustawy. Skarżąca posiada syna, który występuje w sprawie, w jej imieniu jako pełnomocnik. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy jest decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 ustawy - obligatoryjną. Uznaniowy charakter takiej decyzji powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać wnioskowaną pomoc w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., sygn. II SA/Łd 405/16, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1344/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega więc na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej z tego rodzaju spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Wobec wydania decyzji uznaniowej w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 u.p.s. zadaniem Sądu, jak już wyżej podniesiono, było dokonanie kontroli czy w toku postępowania administracyjnego organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, czy dokładnie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy oraz czy w sposób wnikliwy ocenił materiał i przesłanki warunkujące zastosowanie przepisu art. 50 ust. 2. Na organie rozpoznającym sprawę ciąży bowiem obowiązek dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 grudnia 2008 r. II SA/Łd 715/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"). Analizując stan faktyczny przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że organy - zgodnie zasadami procedury administracyjnej określonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – dokonały niezbędnych ustaleń i rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy. Ustaliły bowiem nie tylko sytuację materialną wnioskodawczyni, ale również całą sytuację życiową, w tym rodzinną, zdrowotną i mieszkaniową. Organ I instancji nie kwestionował trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącej w szczególności tego, że skarżąca wymaga pomocy w zakresie świadczenia usług opiekuńczych. W trakcie wywiadu środowiskowego odnotowano, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydanym na stałe, jest osobą poruszającą się samodzielnie, ale z uwagi na wiek i chorobę chodzi powolnie. Leczy się z powodu nadciśnienia, stanów depresyjnych oraz choroby Parkinsona (k.136v akt administracyjnych organu I instancji). Spostrzeżenia pracownika socjalnego, jakich dokonał w trakcie wywiadu środowiskowego, stanowią niewątpliwie materiał pozwalający na ocenę sytuacji strony, między innymi co do tego, w jakim zakresie skarżąca wymaga pomocy w codziennych sprawach. Syn skarżącej G. M. (wspólnie zamieszkujący z H. M.) jest również osobą niepełnosprawną. Na skutek udaru, jakiego doznał w 2018 r. ma lekki niedowład lewostronny, w związku z czym ma ograniczoną chwytliwość lewej ręki oraz kłopoty z poruszaniem się (musi używać laski). Spostrzeżenia te Kolegium uwzględniło wskazując, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 2 u.p.s. tzn., że skarżąca nie ma zapewnionej w wystarczającym zakresie - w odniesieniu do jej aktualnego stanu zdrowia i zdolności funkcjonowania – opieki ze strony innych osób. Organy zasadnie uznały, że wskazane wyżej okoliczności faktyczne kwalifikują skarżącą do fakultatywnego przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych i w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 u.p.s. pozytywnie rozpoznały jej wniosek przyznając usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin dziennie, także w soboty , niedziele i święta. Kolegium wydając decyzję na podstawie przepisu art. 50 ust. 2 wyjaśniło istotę decyzji uznaniowej. Zaskarżona decyzja niewątpliwie spełnia wymogi stawiane decyzjom podejmowanym w ramach uznania administracyjnego. W odróżnieniu bowiem od przyznania pomocy na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s., która jest obligatoryjna, przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. pozostawione zostało uznaniu organu administracji, na co wskazuje treść przepisu ("usługi opiekuńcze mogą być przyznane"). W ocenie składu orzekającego organy prawidłowo ustaliły zakres udzielonego świadczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że organ pomocy społecznej może przyznać wnioskowaną pomoc w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny, co wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. II SA/Sz 796/19, LEX nr 2771480). Uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., sygn. II SA/Łd 405/16, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1344/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie decyzji w sposób jasny wskazuje, dlaczego organ wydał takie rozstrzygnięcie oraz pozwala na dokładne ustalenie przesłanek, jakimi się kierował. Podkreślić przede wszystkim należy, że jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 152/18 (dostępne w CBOSA) uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi wszelkie jej oczekiwania. W tej sytuacji uznać należy, że kwestie, na które wskazuje pełnomocnik skarżącej w skardze, nie miały zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, podejmowanego wyłącznie w oparciu o przesłanki z art. 50 ust. 2 ustawy. Usługi opiekuńcze obejmują bowiem pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Zakres przedmiotowy usług opiekuńczych powinien więc kompensować zwykłą, codzienną pomoc świadczoną osobie, która w zwykłych okolicznościach może korzystać ze wsparcia opiekuńczego rodziny i najbliższych (Maciejko Wojciech, art.50 w: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz wyd.IV. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2013 r.). Skarżąca nie kwestionowała zakresu ani wymiaru przyznanych świadczeń. Zarzuty skargi w zasadzie odnoszą się do kwestii związanych z odpłatnością za przyznane usługi. Tymczasem zarówno pełnomocnik wnioskodawczyni, jak i sama wnioskodawczyni zostali poinformowani w toku postępowania przed organem I instancji, że jej wniosek o częściowe zwolnienie z odpłatności za usługi zostanie rozpatrzony odrębną decyzją po skompletowaniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (vide k. 166 oraz k. 161 – 163 akt adm. I instancji). Pełnomocnik skarżącej do skargi dołączył decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. odmawiającą częściowego zmniejszenia odpłatności za te usługi. Zatem to w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o częściowe zwolnienie z odpłatności skarżąca może podnosić zarzuty sformułowane w skardze. Reasumując, w ocenie Sądu organy - zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dokonały wszelkich, niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej skarżącej i rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy, decyzje zostały należycie uzasadnione i wydane w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.