II SA/Lu 591/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. F. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]Prezydent Miasta na wniosek Wytwórni U. na podstawie art.1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U Nr 10, poz. 64 ) dokonał wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działek oznaczonych nr. 53/3, 52/1 i 19/8 położonych w L. przy ulicy B. stanowiących własność R.F. i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 50 748 złotych. Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości( Dz.U Nr 79, poz. 464 ) Wojewoda stwierdził, że wspomniane wyżej grunty o łącznym obszarze 42a 29m2 będących w dniu 8 grudnia 1990r. w zarządzie Wytwórni stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem wieczystego użytkowania. Po śmierci R.F. w dniu 3 stycznia 1984r. jego syn A.F. złożył w dniu 25 listopada 1991r. wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej nr 53/3. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 31 lipca 1992r. likwidator wytwórni U. sprzedał prawo użytkowania powyższych działek Spółdzielni Mieszkaniowej w L. Ponowny wniosek o zwrot nieruchomości złożyli spadkobiercy R. F. : I. F., K. F., E. B. i A..F. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a Wojewoda decyzją z dnia [...] podtrzymał decyzję organu I instancji. Skarga na rozstrzygnięcie Wojewody została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Lu 680/04, natomiast wyrokiem z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt I OSK 865/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wnioskodawców na rozstrzygnięcie sądu I instancji. W dniu 15 lipca 2005r. K. F. zwróciła się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] Na skutek tego wniosku decyzją z dnia [...] Minister Budownictwa, któremu wniosek został przekazany, odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie brał udziału biegły powołany przez Naczelnika Powiatu, ponadto odszkodowanie ustalono na podstawie opinii sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Wobec takiego rozstrzygnięcia K.F. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania i decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta opierając się na operacie szacunkowym ustalił odszkodowanie za wspomniane działki 53/3, 52/1 i 19/8 w kwocie 803.500 złotych , pomniejszając ją o już wypłacone odszkodowanie w kwocie 50.748 złotych ( po rewaloryzacji 18 161, 32 złotych), co dało kwotę 785 338, 68 złotych. Z kolei decyzją z dnia [...] Wojewoda dopatrując się oczywistych błędów w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania stwierdził nieważność powyższej decyzji. Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia opisanych wyżej nieruchomości, a Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji podano, że kwestie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość reguluje Rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 129 § 1 tej ustawy odszkodowanie ustala Starosta wykonujący zadania w zakresie administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z zastrzeżeniem ust.5. Przepis ten dodany od 22 września 2004r. stanowi , że Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach o których mowa w art. 98 ust.3, 106 ust.1 i art. 125 – 126 , a także wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sytuacja ta nie może mieć miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro pozbawienie prawa własności do nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, którą ustalono także odszkodowanie. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art.129 ust.5 i wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006r ( II SA/Rz 260/06 ONSAiWSA 2007/4/92 ) w którym wyrażono pogląd, że przepis art.129 ustawy ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych pod rządami ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998r. , jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Do takiego stanowiska upoważnia ogólna zasada dotycząca obowiązywanie aktu prawnego, zgodnie z którą wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą ustawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zmienić odpowiedni przepis. Tak jest z kwestią zwrotów nieruchomości, gdzie ustawa w art.216 stwierdza, że przepisy Rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie. Żaden przepis ustawy nie rozszerzył natomiast zakresu obowiązywania jej art.129 ust.5. Na tej podstawie organ doszedł do wniosku, że przepis ten nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw , w których przed dniem 1 stycznia 1998r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. F. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie: - art.21 ust.2 Konstytucji RP - art.1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ( Dz.U z 1995r. Nr 36, poz. 175 ) - art.129 ust.5 pkt.3 i art.233 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U z 2004r Nr 261, poz. 2603 ze zmianami ) - art. 105 § 1 kpa oraz wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej stanowisko organów administracji jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Zaznaczyła, że sprawa wywłaszczeniowa to rozstrzygnięcie o pozbawieniu prawa i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania. W pewnych sytuacjach rozstrzygnięcie o odszkodowaniu jest wydawane po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Niemniej jednak postępowanie odszkodowawcze nie jest nowym ( odrębnym ) postępowaniem , a wyłącznie kontynuacją rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu. Tym samym , jak dowodziła skarżąca, w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania, sprawa wywłaszczeniowa wróciła do momentu w którym należy wypłacić odszkodowanie. Nie ma znaczenia , kiedy zaistniał stan faktyczny w postaci odjęcia prawa własności, ale to, że sprawa wywłaszczenia nie jest zakończona decyzją ostateczną w zakresie przyznania odszkodowania. W takim przypadku znajduje zastosowanie przepis przejściowy art.233 ustawy o gospodarce nieruchomościami , mówiący, że sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1998r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. W ocenie skarżącej sprawa wszczęta w reżimie ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. nie jest do dnia dzisiejszego zakończona decyzją ostateczną w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Tryb ten pośrednio wynika z dyspozycji art.132 ust.3a ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązującego w takim przypadku do zwrotu odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości , tak, aby móc to odszkodowanie ustalić na nowo. Skarżąca przekonywała, że art.129 ust.5 pkt.3 ustawy znajduje zastosowanie w sprawie i umożliwia zakończenie sprawy wywłaszczeniowej tak , aby strona otrzymała słuszne odszkodowanie. Zastosowana przez organy interpretacja narusza art.21 ust.2 Konstytucji RP ponieważ uznaje za legalne pozbawienie strony prawa do odszkodowania z jednoczesnym obowiązkiem zwrotu wypłaconego uprzednio odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości. W ocenie wnoszącej skargę taka wykładnia prowadziłaby do oczywistego pozbawienia obywatela prawa do słusznego odszkodowania. Strona, która obowiązek zwrotu otrzymanego odszkodowania musi mieć prawo do otrzymania słusznego odszkodowania za pozbawienie jej nieruchomości. Dlatego art.129 ust.5 pkt.3 musi być interpretowany przez pryzmat art. 21 ust.2 Konstytucji. Skarżąca akcentowała, że decyzja narusza także art.1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla obowiązek wypłaty odszkodowania za pozbawienie własności. Zaniechanie wypłaty odszkodowania powoduje naruszenie wspomnianego przepisu poprzez niezachowanie równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem wywłaszczonego ( sprawa Papachelas v. Grece ECHR 1999 – II ). W przekonaniu skarżącej uznanie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje możliwości zakończenia postępowania wywłaszczeniowego wszczętego przed dniem wejścia jej w życie narusza powołany przepis Protokołu. W skardze podkreślono, że nie było żadnych podstaw do umorzenia postępowania. Obowiązkiem organu było wydanie decyzji załatwiającej merytorycznie wniosek o ustalenie odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu . Najogólniej rzecz ujmując można stwierdzić, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź brak podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne - Komentarz s. 172-173). Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych ( wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2004r III SA1253/03 LEX nr 147337 ). Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie , które są związane z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni. Przyczyną bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym będzie śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, a także podmiotu , który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania , a więc , gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania. Trafnie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995r. (III ARN 50/95 OSNP 1996/11/150), że skoro umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oznacza, że żądanie zawarte we wniosku strony nie może zostać rozstrzygnięte merytorycznie to stanowi ono odstępstwo od zasady określonej w art.104 kpa według której organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stąd też ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przedstawione uwagi pozwalają na wniosek, że nie jest możliwe w oparciu o art.105 § 1 kpa umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność wcześniejszej decyzji o wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania w części dotyczącej samego odszkodowania. Podzielić należy zapatrywanie wnoszącej skargę, że wywłaszczenie i wyplata odszkodowania to w istocie ta sama sprawa administracyjna. Przemawia za tym wprost art.129 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U z 2004r. Nr. 261, poz. 2603 ze zmianami ) stanowiący, że odszkodowanie jest niezbędnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Tak sformułowany przepis oznacza , że nie jest możliwe wydanie decyzji ograniczającej się tylko do orzeczenia wywłaszczenia, a ponadto wyłączona została możliwość odroczenia na termin późniejszy orzeczenia o odszkodowaniu oraz nie jest możliwe orzeczenie o rozłożeniu na raty należnego odszkodowania (Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz ; Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk – Wyd. Prawnicze LexisNexis warszawa 2005 str.427 ). Zwrócił na to uwagę także Sąd Najwyższy , dowodząc, że jakkolwiek sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania może być rozpatrywana przez organy administracyjne i NSA wielokrotnie, przy czym zapadające decyzje mogą mieć charakter ostateczny, a nawet mogą to być decyzje prawomocne, to jednak w sensie materialno-prawnym jest to ta sama sprawa, która w toku postępowania administracyjnego (administracyjno-sądowego) powinna być w całości rozstrzygnięta w ramach tego właśnie postępowania ( wyrok SN z dnia 5 października 1995 III ARN 30/95 OSNP 1996/9/125 ). Jeśli zatem skarżąca została pozbawiona należnego jej odszkodowania to przyjąć należy, że istnieje sprawa jego ustalenia, a organ administracji publicznej zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniosku ( por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006r. I SA/Wa 752/06 Legalis ). W zaistniałej sytuacji jest bowiem oczywiste, że strona jest zainteresowana uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem decyzja umarzająca postępowanie praktycznie zamyka jej drogę do uzyskania odszkodowania. Podkreślić należy, że akceptacja poglądu wyrażonego w decyzjach organów administracji publicznej doprowadziłaby do sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania skarżąca, wbrew treści art.128 ust.1 wspomnianej ustawy nie tylko nie otrzymałaby żadnego ekwiwalentu za odjęcie jej prawa własności, ale pozbawiono by ją nawet możliwości jego dochodzenia. Co więcej, byłaby zobowiązana do zwrotu już wypłaconego odszkodowania, ustalonego zgodnie z pierwotną decyzją. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że zapatrywanie organów godzi w wyrażoną w art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U Nr 78, poz. 483 ze zmianami) zasadę, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowi jeden z czynników determinujących ocenę stopnia uciążliwości wynikającej z pozbawienia własności i stwarza właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r. P 5/99 OTK 2000/2/60, por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990r. OTK 1990/1/3 i podane w nim orzeczenia). W przekonaniu sądu za niedopuszczalną uznać należy zatem taką interpretację art.129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 1998r., co powoduje bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie . Oznaczałoby to bowiem naruszenie gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania, opartych na prawie, żądań i wniosków oraz pozbawienie strony rzeczywistej ochrony prawnej ( Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. III ARN 75/94 OSNAPiUS 1995 nr 9 poz. 106). Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr.1270 poz.153 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 205 § 2 w związku z art. 200 powołanej ustawy.