II SA/Lu 595/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu zażalenia J. C. na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni 0,0534 ha i nr [...] o powierzchni 0,0192 ha (obręb [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przedstawiło następująco stan sprawy: We wniosku z dnia [...] maja 2015 r. (data wpływu do organu: [...] września 2015 r.) adwokat P. J., działając jako pełnomocnik J. C., zwrócił się w imieniu swojej mocodawczyni do Starosty L. o wszczęcie, na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postępowania mającego na celu wywłaszczenie nieruchomości obejmującej działki o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonej przy ul. [...] w L. . W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przedmiotowe działki sąsiadują z nieruchomością gruntową wywłaszczoną wcześniej na rzecz Gminy L.. Wywłaszczenie nieruchomości sąsiedniej spowodowało natomiast obniżenie ich wartości rynkowej, a nadto uniemożliwiło dalsze korzystanie z tych działek w sposób do tego przeznaczony. Wraz z pismem przewodnim z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] Starosta L., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta L.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent Miasta L. odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że adwokat P. J. nie wykazał, iż reprezentuje podmiot, który zamierza realizować cele publiczne, wynikające z założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie złożonego przez niego wniosku nie daje natomiast podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. C. wniosła o jego zmianę poprzez dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawczyni zarzuciła, że Prezydent Miasta L. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu określenia faktycznej sytuacji dotyczącej jej nieruchomości, lecz przedstawił jedynie wywód zawierający wykaz przepisów prawa stosowanych przy wywłaszczeniu. Zdaniem autora zażalenia, aby można było mówić o wyczerpaniu toku postępowania winno być ono przeprowadzone rzetelnie i prawidłowo, czego nie można powiedzieć o postępowaniu prowadzonym przez organ administracji w niniejszej sprawie Tak okrojone stanowisko organu oraz braki w przeprowadzonym postępowaniu skutkowały – zdaniem wnioskodawczyni – błędnym stwierdzeniem, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie podlega wywłaszczeniu. Rozpatrując zażalenie Wojewoda powołał się na treść wskazanego jako podstawa prawna wniosku J. C. przepisu art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także na treść ust. 2 tego artykułu oraz art. 112 ust. 3 powyższej ustawy, a następnie stwierdził, że w świetle tych przepisów z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości może wystąpić jedynie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Wywłaszczenie może również nastąpić z urzędu, jeżeli nieruchomość ma zostać przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto wywłaszczenie może być dokonane jedynie dla realizacji celu publicznego. W niniejszej sprawie – jak stwierdził organ drugiej instancji – z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości wystąpiła jej właścicielka J. C., która nie jest ani organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, ani też jego pełnomocnikiem, jak również nie wykazała, że zamierza realizować cel publiczny. Zdaniem Wojewody wnioskodawczyni nie posiada zatem legitymacji procesowej do wystąpienia z takim żądaniem, wynikającej z ww. przepisów. W związku z powyższym Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. niemożność wszczęcia postępowania z powodu żądania wniesionego przez osobę niebędącą stroną (nieuprawnioną). Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w celu określenia faktycznej sytuacji nieruchomości, organ drugiej instancji stwierdził, że są one niezasadne. W niniejszej już bowiem po jej wstępnym zbadaniu za oczywiste należało uznać, że w świetle art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami J. C. nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości będącej jej własnością (nie jest stroną). Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. J. C. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W treści skargi strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienie w całości poprzez przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i dokonanie wywłaszczenia działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L.. Ponadto zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono przy tym naruszenie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wywłaszczenie ww. nieruchomości. W uzasadnieniu skargi jej autor powielił argumentację sformułowaną wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy podkreślić, że określone powyższym unormowaniem przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są samodzielne i niezależne. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08, niepubl.). W niniejszej sprawie skarżąca J. C. domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wywłaszczenia stanowiącej jej własność nieruchomości, położonej przy ul. [...] w L., obejmującej działki o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. Zasady wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zostały ściśle określone w art. 115 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n." Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Z przytoczonego przepisu wynika, że zasadą jest, iż postępowanie wywłaszczeniowe wszczynane jest z urzędu. Ta forma wszczęcia postepowania ma zastosowanie wówczas, gdy inicjatorem wywłaszczenia jest Skarb Państwa lub podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Na wniosek postępowanie wywłaszczeniowe może być natomiast wszczęte tylko wówczas, gdy autorem takiego wniosku jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpić ma wywłaszczenie. Innymi słowy, dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego została każdorazowo uzależniona od woli nabycia nieruchomości w tym trybie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, ewentualnie od zamierzeń dotyczących realizacji celu publicznego, dla którego dana nieruchomość jest niezbędna. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości wszczęcia takiego postępowania z woli innych podmiotów, niż wyżej wymienione, nawet podmiotów, które w wywłaszczeniu określonej nieruchomości posiadałyby indywidualny interes prawny, wynikający na przykład z tytułu prawnego do takiej nieruchomości. W sprawie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L., bezspornym pozostaje, że nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu – z inicjatywy Skarbu Państwa lub wskutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Nie budzi również wątpliwości, że także organ wykonawczy właściwej gminy nie wystąpił z wnioskiem o wszczęcie takiego postepowania. Brak inicjatywy w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, pochodzącej od któregokolwiek z podmiotów wymienionych w art. 115 ust. 1 u.g.n. – w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy inicjatywa taka jest warunkiem koniecznym wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego – stanowi przeszkodę we wszczęciu takiego postępowania. Zastosowanie w tej sytuacji art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uznać więc należy za prawidłowe. Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji błędnie w niniejszej sprawie uznały za podstawę do odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnoście działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L. okoliczność, iż wniosek w tym przedmiocie z dnia [...] maja 2015 r. został złożony przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Stroną postępowania wywłaszczeniowego jest bowiem - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a zatem również właściciel, użytkownik wieczysty albo osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do wywłaszczanej nieruchomości (zob. P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, str. 485). Autorka powyższego wniosku J. C. jest natomiast właścicielką ww. działek. Uchybienie w powyższym zakresie, przekładające się na częściowo błędne uzasadnienie zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było bowiem w niniejszym przypadku uzasadnione wystąpieniem "innych uzasadnionych przyczyn" wyłączających możliwość wszczęcia postępowania, tj. brakiem inicjatywy w tym zakresie ze strony podmiotów wymienionych w art. 115 ust. 1 u.g.n., przy jednoczesnym braku materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z inicjatywy wyłącznie właściciela nieruchomości. Końcowo należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 113 ust. 3 zd. 2 u.g.n., w myśl którego "Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie." Gdyby zatem działki będące przedmiotem wniosku z dnia [...] maja 2015 r. stanowiły część nieruchomości uprzednio wywłaszczonej na rzecz Gminy L., skarżącej jako właścicielce tych działek służyłoby roszczenie o wykup pozostałej części nieruchomości. Adresatem tego roszczenia jest organ reprezentujący podmiot publicznoprawny, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. Jednakże ze względu na cywilnoprawny charakter omawianego roszczenia nie może być ono realizowane w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli więc właściwy organ nie uzna zgłoszonego roszczenia i nie przystąpi do zawarcia umowy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo wystąpienia do sądu cywilnego o zobowiązanie podmiotu reprezentowanego przez ten organ do złożenia oświadczenia woli w sprawie nabycia sporne części nieruchomości na określonych przez sąd warunkach (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 601-603). Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.