II SA/Lu 598/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Asystent Sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 21 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku Burmistrza o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o pow. 0,9349 ha, o numerze ewidencyjnym [...], położonej w R., przy ul. [...], stanowiącej własność Z. F. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzją z dnia 22 marca 2006 r. Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr ewid. [...] o pow. 0,9349 ha, położonej w R., przy ul. [...], stanowiącej własność Z. F. na nieruchomości gruntowe oznaczone numerami: [...] o pow. 0,0650 ha (działka przeznaczona na ulicę dojazdową), [...] o pow. 0,1266 ha i [...] o pow. 0,7433 ha. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz stwierdził, iż na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa, za odszkodowaniem na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Kolegium postanowieniem z dnia 22 lutego 2007 r. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia 22 marca 2006 r., a następnie decyzją z dnia 16 marca 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium podkreśliło bowiem, że zamieszczenie w decyzji informacji o przejściu – w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wydzielonej pod drogę działki na własność gminy wobec zawartej w tym przepisie normy (przejście na własność z mocy prawa) nie ma wpływu na treść decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i nie stanowi o jej wadliwości dającej podstawę do stwierdzenia nieważności. Stwierdzając niedopuszczalność wniosku Burmistrza o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy, Kolegium podniosło, iż Gmina R. nie ma interesu prawnego, który pozwalałby jej uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, nie ma bowiem przepisu prawa wskazującego na interes prawny gminy w uzyskaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, brak przymiotu strony Gminy R. w tym postępowaniu wynika z tego, że organ tej jednostki samorządu terytorialnego wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Gmina R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że ostateczna decyzja podziałowa nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o nabyciu prawa własności przez Gminę R. wydzielonych pod drogę działek w zakresie wskazanym w tej decyzji oraz, że nabycie przez Gminę R. ich własności z mocy prawa jest tylko następstwem tej decyzji. Zdaniem strony skarżącej zaskarżony akt narusza również przepisy prawa procesowego, tj. art. 10 § 1, art. 28, art. 127 § 3 w związku z art. 134 oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Gmina R. nie jest stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ze względu na brak interesu prawnego. Gmina podkreśliła również, iż Kolegium wadliwie orzekło w tej sprawie w formie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność skargi z powodu braku legitymacji skargowej Gminy R. lub ewentualnie o oddalenie tej skargi. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, dodatkowo wskazując, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest bezzasadny, gdyż zarówno postanowienie o niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wydane na podstawie art. 134 k.p.a., jak i decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkimi argumentami skarżącej Gminy R. można się zgodzić. Należy podkreślić, że Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Burmistrz nie posiada interesu prawnego, który pozwalałby mu uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o nr ewid. [...] o pow. 0,9349 ha, położonej w R., przy ul. [...], stanowiącej własność Z. F., na nieruchomości gruntowe oznaczone nr: [...] o pow. 0,0650 ha (działka przeznaczona na ulicę dojazdową), [...] o pow. 0,1266 ha i [...] o pow. 0,7433 ha. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś przepisu art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwie sądowym poglądem, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Oznacza to, iż jednostka samorządu terytorialnego – jako osoba prawna – może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy tej jednostki będą mogły bronić jej interesu prawnego w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku jednak, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas organ ten będzie mógł "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl., uchwała 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.). Pogląd ten zyskał również aprobatę przedstawicieli nauki prawa, którzy wskazali dodatkowo, iż w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, 42-43, T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79, E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40). Prawidłowe jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Burmistrz, będący organem Gminy R., nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności powoływanej wyżej decyzji Burmistrza z dnia 22 marca 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Ubocznie jedynie zauważyć należy, iż powoływany przez skarżącą w uzasadnieniu skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, niepubl., został wydany na gruncie odmiennego stanu faktycznego. Teza wyroku, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, nie daje podstaw do przyjęcia legitymacji gminy w sytuacji, gdy organ tej gminy wydawał decyzję, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności. Dlatego też pogląd wyrażony w tym orzeczeniu nie miał wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd co do tego, czy Burmistrz posiadał przymiot strony postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Sąd uznał jednak za zasadny zarzut skarżącej, iż Kolegium wadliwie orzekło w tej sprawie w formie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ administracji zobowiązany był w tej sytuacji wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zapadło zatem z naruszeniem przepisów art. 134 i 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ukształtowało się bowiem stanowisko, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, Wokanda 1999, nr 11, s. 35 oraz przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 515/05, niepubl., postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, niepubl., wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., VII SA/Wa 703/06, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r., I SA/Wa 2025/05, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r., I SA/Wa 905/03, niepubl.). Przedstawiciele nauki prawa publicznego podkreślają również, że w przypadku, gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 597; por. także G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, t. II, s. 229-230). Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, iż Burmistrz, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozwalający organowi odwoławczemu na umorzenie postępowania odwoławczego, stosuje się bowiem – w myśl przepisu art. 127 § 3 in fine – odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę kwestionującą prawidłowość decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze. W tej sytuacji zatem stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności wniosku Burmistrza o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 22 marca 2006 r. stanowi naruszenie przepisów art.134 i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło bowiem do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, mimo iż stwierdzenie braku przymiotu strony obligowało organ odwoławczy do zakończenia sprawy decyzją administracyjną. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę prawną omawianych przepisów i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).