II SA/Lu 599/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. podjął zawieszone postępowanie w sprawie samowolnego wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku przy ul. [...] w L., od strony działki o numerze ewidencyjnym [...] Zażalenie na to postanowienie wniósł W. P., wskazując, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał , że art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro w przepisie tym użyto określenia "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postepowania administracyjnego. Natomiast strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W ocenie organu odwoławczego, mimo błędnego pouczenia przez organ I instancji o przysługującym stronom prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, należało stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżący W. P. zarzuca naruszenie : " art. 7, art. 8, art. 28, art. 30§ 4 i 5 i art. 97§ 1 pkt. 1 k.p.d. w związku z art. 351 k.p.c. w zw. z art. 13§ 2 k.p.c. poprzez podrobienie postanowienia Sądu Rejonowego L. – Zachód w L. I Wydział Cywilny sygn. akt I Ns [...] z dnia [...].06.2014 r." W związku z tym wnosi o "usunięcie z obrotu prawnego zarówno postanowienia L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2016 r., jako obarczonych wadą nieważności". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jedną ze stron podjętego postępowania powinien być Skarb Państwa, zaś z akt sprawy nie wynika w sposób jasny czy jest on należycie reprezentowany. W ocenie skarżącego organ nadzoru budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie o postanowienie Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku, które powinno być uzupełnione. W obecnym stanie według autora skargi, nie jest możliwe wezwanie spadkobierców S. N. do udziału w postępowaniu jako stron, gdyż ich krąg nie został ustalony w sposób nie pozostawiający wątpliwości. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie badana jest kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w aktualnych warunkach prawnych tzn. istniejących od dnia 11 kwietnia 2011 r., a określonych przepisami ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W tym miejscu wymaga podkreślenia to, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia wskazanego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, Nr 4 poz. 137). Nowelizacja k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść przepisu art. 101 § 3 k.p.a. i przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, obecną treść powoływanego przepisu procesowego należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych wart. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12). Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia. Okoliczność błędnego pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia (podnoszona przez skarżącego), zawartego w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2016 r., nie oznaczała automatycznie obowiązku merytorycznego rozpoznania wniesionego przez skarżącego zgodnie z tym pouczeniem zażalenia. W tym przypadku błędne pouczenie strony o środkach zaskarżenia nie wywoływało dla niej negatywnych skutków prawnych, a to z tego względu, że w myśl obowiązujących przepisów prawnych prawo do zaskarżenia tego rodzaju postanowienia stronie nie przysługiwało. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że dotyczą one postępowania cywilnego, toczącego się przed Sądem Rejonowym L. – Zachód w sprawie I Ns [...]. Skarżący nie podnosi w skardze argumentów, które podważałyby zasadność postanowienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, tj. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Sąd uznał zatem, że Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając niedopuszczalność zażalenia zastosował prawidłowo obowiązujące przepisy prawa procesowego i nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.