II SA/Lu 60/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi U. K. i A. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Starosty [...] z [...] r. nr [...]; III. zasądza od Wojewody na rzecz U. K. i A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia U. K. i A. K. (dalej jako: "inwestorzy" lub "skarżący") na postanowienie Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] r., nr [...], Starosta P. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na dz. nr [...] w miejscowości B., gm. N.. Z uzasadnienia wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że organ powziął informację o śmierci współwłaściciela działki nr [...], będącego stroną w niniejszym postępowaniu. W związku z tym wystąpił do Sądu Rejonowego w P. o wskazanie czy prowadzone było postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym. Z tych powodów postępowanie w sprawie zostało zawieszone. Podaniem z [...] r. inwestorzy wnieśli o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania i podjęcie działań zmierzających do identyfikacji osób ubiegających się o prawa współwłaścicielskie w postępowaniu spadkowym dotyczącym działki nr [...] (graniczącej z ich działką) jako osób, które mogą mieć interes prawny w postępowaniu dotyczącym budowy domu. Jednocześnie wnieśli o wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę i rozpoczęcie procedowania w przedmiocie przedstawionego nowego projektu budowlanego. W odpowiedzi, Starosta P. postanowieniem z [...] r., odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania. W jego ocenie nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania o czym mowa w art. 97 § 2 k.p.a., bowiem nie zostało zakończone postępowanie spadkowe po zmarłym Z. Z.. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na zawieszenie postępowania nie może przystąpić do rozpatrzenie nowo złożonego projektu budowlanego. Na powyższe postanowienie Starosty [...] zażalenie w ustawowym terminie złożyli inwestorzy, podnosząc, że organ nie podjął działań możliwych na gruncie k.p.a. zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym i w konsekwencji nie uzasadnił, że wezwanie tych spadkobierców jest niemożliwe. Przyjął natomiast, że do czasu zakończenia postępowania spadkowego może pozostać bezczyny, ponieważ dopiero wówczas będzie wiadome, kto jest spadkobiercą. W ich ocenie działanie takie jest nieprawidłowe. Podnieśli bowiem, że spadkobiercy po zmarłym ujawnili się i regulują zobowiązania (komunalne i podatkowe) wstępując w prawa i obowiązki po zmarłym Z. Z.. Są oni znani administracji Miasta N. i o dane te powinien wystąpić organ w oparciu o treść art. 7b k.p.a. Nadto dodali, że przedłużający się okres zawieszenia postępowania ogranicza radykalnie ich interes prawny jako właścicieli działki. Nie mogą korzystać z prawa zabudowy działki i przygotowywać jej do zamieszkania. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 97 § 2 k p a., w sytuacji gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. W analizowanym przypadku wskutek niezakończonego postępowania spadkowego po zmarłym Z. Z. nie ustąpiła przyczyna, która stanowiła podstawę zawieszenia postępowania. Nadto zdaniem organu drugiej instancji, organ zmuszony był do zawieszenia postępowania wobec ustalenia okoliczności śmierci strony. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie stron danego postępowania, który to obowiązek ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką wadą. W skardze na opisane postanowienie organu odwoławczego, skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. uznanie, że wezwanie spadkobierców zmarłej strony jest możliwe dopiero po ustaleniu kręgu spadkobierców strony w drodze decyzji sądu o stwierdzeniu nabycia spadku oraz art. 7, 9 i 11 k.p.a. poprzez naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych tymi przepisami. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że zawieszenie postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszczalne jest, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Z uzyskanych przez skarżących informacji wynika natomiast, że spadkobiercy zmarłego zostali powiadomieni o śmierci Z. Z. krótko po jego zgonie. O ile zatem nie odrzucili spadku w ustawowym terminie, zastosowanie znajduje domniemanie przyjęcia spadku. Z listy stron postępowania zamieszczonej w postanowieniu Wojewody wynika natomiast, że spadkobiercy zmarłego (bracia [...] i L. Z.) zostali ujęci jako strony postępowania, włącznie ze wskazaniem ich adresów. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że wezwanie spadkobierców zmarłego nie jest możliwe. Nadto podnieśli, że nie ma podstaw do uznania, że stwierdzenie nabycia spadku jest niezbędną przesłanką legitymacji prawnej do bycia stroną postępowania administracyjnego. Stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest bowiem spadkobierca, który przyjął spadek. Organ nie wskazał natomiast, że G. Z. bądź L. Z. odrzucili spadek. Uzależnienie kontynuacji postępowania od uprzedniej decyzji sądu spadku jest - zdaniem skarżących - w istocie milczącym powołaniem się na inną przesłankę zawieszenia wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który dotyczy sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takiej podstawy jednak organ nie wskazał w sentencji postanowienia. Dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów skutkowało - zdaniem skarżących - również naruszeniem kilku kluczowych zasad postępowania administracyjnego takich jak: zasada prawdy obiektywnej, zasada rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, zasady ciążącego na organie obowiązku wyjaśniania zasadności przesłanek podjętej decyzji oraz zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, rozumianym zarówno jako prawo procesowe oraz materialne. Oznacza to, że sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić każdy zaskarżony akt administracyjny, jeżeli zajdą przesłanki określone w art. 145 § 1 P.p.s.a. Ma on również na mocy art. 135 P.p.s.a. uprawnienie do uchylenia innych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyznając sądowi administracyjnemu tak szerokie uprawnienia ustawodawca chciał, aby w wyniku przeprowadzonej kontroli zostały usunięte z obrotu prawnego wszystkie akty, które prawo to naruszają. Po dokonaniu przez sąd kontroli w obrocie prawnym powinny zostać tylko te akty administracji - w granicach materialnych sprawy, które prawa nie naruszają, tak aby strona uzyskała satysfakcjonującą ochronę jej praw. W ocenie Sądu, tak zakreślony zakres kontroli zgodności z prawem aktów administracji publicznej w niniejszej sprawie powoduje konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ale również samego postanowienia o zawieszeniu postepowania, bowiem tylko w ten sposób możliwe będzie przywrócenie stanu zgodnego z prawem, przy czym wszystkie te postanowienia mieszczą się w zakresie materialnym sprawy i dotyczą tej samej kwestii, a mianowicie problemu, czy zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, czy też przesłanka, na którą powołuje się organ, a mianowicie wynikająca z przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w istocie nie występuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zatem, jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Słusznie podnosili skarżący, że powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zobacz: wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 916/14). W rozpatrywanej sprawie brak było jakichkolwiek informacji o sporze o dziedziczenie, jak też innych przesłanek by odwoływać się do potrzeby uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym uczestniku w szczególności gdy uwzględni się przedmiot niniejszego postępowania, a dotyczący udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...], a więc nieruchomości nie wchodzącej w skład masy spadkowej. W tych okolicznościach, uznać należało - co trafnie podnosili skarżący – że zawieszenie postępowania z powodu śmierci Z. Z. było niezasadne. Organ pierwszej instancji, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, nie podjął żadnych czynności mających na celu wezwanie spadkobierców zmarłego, poza zwróceniem się do Sądu Rejonowego w P., tylko zawiesił postępowanie z powodu śmierci strony właśnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości Sądu, że śmierć strony w świetle art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Uszło uwadze organów obu instancji, że stroną niniejszego postępowania jest przecież także żona zmarłego oraz matka pozostałych spadkobierców G. i L. Z. - D. Z.. Takie działanie organów stanowiło naruszenie prawa, a konkretnie ww. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co również zostało prawidłowo dostrzeżone przez skarżących. Co więcej organ znał adresy wszystkich ww. wskazanych spadkobierców zmarłej strony. Wiedza o tożsamości i adresach spadkobierców Z. Z. przeczy konieczności zawieszenia postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. B. Adamiak. J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 436). Wadliwie zatem i wbrew treści przepisu organy uznały, że wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego Z. Z. będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Podkreślić należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd doszedł do przekonania, że przesłanki, którymi kierowały się organy odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania nie zasługują na aprobatę. Z tych samych względów brak było również podstaw do zawieszenia postępowania. Wykładnia art. 97 § 2 k.p.a. jednoznacznie zmierza natomiast ku tezie, że podjęcie zawieszonego postępowania jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne, w razie ustalenia, że przesłanka zawieszenia, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w tym przedmiocie, okazała się błędna lub nigdy nie istniała. Innymi słowy skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do jego zawieszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08; wyrok z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09; wyrok z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2092/10). Oceniając w powyżej przedstawiony sposób zaistniałe w sprawie zagadnienie procesowe (ale o charakterze w istocie materialnym ) sąd doszedł do przekonania, że konsekwencją takiego właśnie stanowiska co do zaistnienia podstaw do zawieszenia postępowania musi być wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień podjętych przez organy w tej kwestii. Sąd dostrzega oczywiście odmienności związane z wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia co do wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, jednak w jego ocenie ograniczenie się ściśle co do przesłanki określonej w art. 97 § 2 (ustanie przyczyn zawieszenia postępowania ) stanowiłoby wyraz akceptacji sądu dla stanu trwającego naruszenia prawa, a tym samym pozbawiłoby stronę jakiejkolwiek możliwości jego wyeliminowania. Strona każdorazowo składając bowiem wniosek w sprawie musiała by się ograniczyć tylko do ustania okoliczności zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy w sprawie w ogóle nie zaistniały przesłanki do jego zawieszenia. Sąd musiał przy tym uwzględnić, że organ administracji stał na stanowisku, że przesłanki te istnieją i zawieszenie postępowania nie narusza prawa, a zatem nie można było przyjąć, że działając z urzędu podejmie zawieszone postępowanie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich wydanych w przedmiocie zawieszenia postanowień jest konieczne dla załatwienia sprawy i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ograniczenie się w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie do kontroli przesłanki z art. 97 § 2 k.p.a. usankcjonowało by stan naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, a także postanowienia zawieszającego postępowanie przyjmując za podstawę przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd rozstrzygnął w myśl art. 200 P.p.s.a. na które to składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi w wysokości [...] złotych.