II SA/Lu 601/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie nakazu rozbiórki napowietrznej linii energetycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]z dnia [...] 2016 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]na rzecz skarżącego R. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] o odmowie nakazania [...] S.A. z siedzibą w L. rozbiórki napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia przebiegającej przez działkę nr [...] położoną w P., obręb P. M.. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał postępowanie administracyjne prowadzone w 2013 r. na wniosek R. W. z dnia [...] marca 2013 r. "o likwidację samowolnie zrealizowanej linii energetycznej znajdującej się m.in. w obrębie działki o nr ewid. [...]". Podczas prowadzonego wówczas postępowania w dniu [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że nad działką nr [...] przebiega napowietrzna linia energetyczna o napięciu 15 kV RSP P. - PKS, wsparta na słupie betonowym zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...], zrealizowana na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] listopada 1969 r. o lokalizacji szczegółowej oraz zezwolenia Prezydium Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] czerwca 1970 r. dla Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa PKS w L. na budowę linii energetycznej SN 15 kV do zasilania zajezdni autobusowej PKS w P. na nieruchomościach prywatnych położonych w miejscowości P. i stanowiących własność obywateli, wg załączonego wykazu. Następnie linia została przebudowana, bez zmiany jej trasy. Przebudowa polegała na wymianie istniejącego wówczas na działce nr [...] słupa i usytuowaniu go, jak obecnie, na działce nr [...] oraz zwiększeniu przekroju przewodów, bez zmiany napięcia. W/w przebudowa prowadzona była na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. zatwierdzającej Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" w B. P. plan realizacyjny linii napowietrzno-kablowej SN 15 kV do Ubojni Koni w P. oraz decyzji z dnia [...] maja 1986 r. udzielającej Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" w B. P. pozwolenia na budowę linii energetycznej SN 15 kV do Ubojni Koni w P.. Przedstawiciel [...] S.A. w L. złożył do akt sprawy protokół z dnia [...] października 1988 r. dotyczący odbioru technicznego przebudowanej linii, nie wydano natomiast pozwolenia na jej użytkowanie, gdyż pozwolenie takie nie było wówczas wymagane. Po przeprowadzonym wówczas postępowaniu administracyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że brak jest przesłanek do nałożenia obowiązków wynikających z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w L.. Następnie R. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody L.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją własną z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Opisując natomiast obecnie prowadzone postępowanie, organ administracji wskazał, że w dniu [...] września 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął kolejny wniosek R. W. z dnia [...] lipca 2015 r. - "o dokonanie prawidłowej oceny i rozstrzygnięcia co do zgodności z obowiązującym w czasie budowy prawem budowlanym, istnienia linii energetycznej średniego napięcia położonej w P. obręb P. R. wraz z napowietrzną linią energetyczną położoną na działce nr ewid. [...]". Rozpoznając wniosek organ I instancji uzyskał od L. Urzędu Wojewódzkiego w L. - Delegatura w B. P., uwierzytelnioną kserokopię planu realizacyjnego (mapę sytuacyjno-wysokościową) stanowiącą załącznik do decyzji Urzędu Wojewódzkiego w B. P. Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1985 r., znak: [...] (K-I-10 akta z 2015 r.), dotyczącą napowietrznej linii kablowej SN 15 kV zasilającej projektowaną stację transformatorową zlokalizowaną w budynku masarni oraz stację transformatorową w budowie dla potrzeb spółdzielni Produkcyjno-Usługowej i B. S. P. Wodno-Melioracyjnego w P. wraz z opisem technicznym przedmiotowej linii. Mając na uwadze tę mapę oraz dokumentację archiwalną: "wykaz powierzchni nieruchomości terenu pod linię ee do Ubojni Koni", projekt "Linii napowietrznej i kablowej SN 15 kV dla potrzeb zasilania projektowanej masarni, B. S. P. Wodno-Melioracyjnego oraz Spółdzielni Usługowo-Produkcyjnej" dla inwestora - [...] B. P., stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. przedstawiający na rys. nr [...] przebieg trasy linii napowietrznej przez teren obejmujący działkę nr ewid.[...], obecnie stanowiącą własność R. W., organ administracji nie stwierdził rozbieżności w zakresie usytuowania przedmiotowej linii energetycznej w odniesieniu do udzielonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w B. P. Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1986 r. Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]." w B. P. pozwolenia na budowę linii napowietrzno-kablowej SN 15 kV zasilającej Ubojnię Koni w P. w oparciu o plan realizacyjny uprzednio zatwierdzony decyzją Urzędu Wojewódzkiego w B. P. Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1985 r. Mając na uwadze powyższe, organ administracji stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia - jak chciałby skarżący - że sporna linia energetyczna zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym brak jest podstaw do podważenia tezy o legalności budowy kwestionowanego odcinka sieci energetycznej. Linia energetyczna została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, brak jest zatem podstaw do nakazania jej rozbiórki. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził jednakże, że organ I instancji błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane wskazując, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi bowiem, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. można stosować do obiektów budowlanych wybudowanych przed [...] stycznia 1995 r., jedynie wówczas, gdy obiekt ten jest samowolą budowlaną (wyrok NSA z 10 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/08). W sprawie nie zaistniały przesłanki, do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż sporna linia energetyczna została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, co zostało potwierdzone zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W sprawie miał więc zastosowanie tryb naprawczy uregulowany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r., a ze względu na brak przesłanek wskazanych w tych przepisach, postępowanie podlegało umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 kpa oraz naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 8, art. 9 i art. 15 kpa poprzez niewyjaśnienie rzeczywistego żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżący podniósł, że w istocie domagał się ustalenia stanu prawnego linii energetycznej, przebiegającej przez jego nieruchomość, a nie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, zaś organ I instancji dokonał samowolnej modyfikacji jego wniosku, a organ odwoławczy odniósł się jedynie do stanowiska organu I instancji, a nie do wniosku skarżącego. Zdaniem skarżącego organ faktycznie odnosił się do zarzutów skarżącego podnoszonych w sprawie z poprzedniego wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącego żądania wydania nakazu rozbiórki linii, a nie obecnego z [...] lipca 2015 r. o ustalenie stanu prawnego linii energetycznej, organ wadliwie więc potraktował oba te wnioski jako identyczne. Skarżący uzasadniając merytorycznie swoje żądanie z dnia [...] lipca 2015 r. podniósł, że w sprawie budowy linii energetycznej nie było wydane pozwolenie na budowę, natomiast PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. przedstawiła sfałszowaną książkę obiektu budowlanego mającą pozorować legalność zbudowania linii energetycznej. Dokument ten powstał [...] grudnia 1999 r. z zapisem, że [...] S.A. jest właścicielem obiektu, podczas gdy Spółka ta powstała dopiero w dniu [...] listopada 2009 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), a jeszcze późniejszą decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyznaczył tę Spółkę Operatorem Systemu Dystrybucyjnego na obszarze działania określonym w koncesji na dystrybucję energii elektrycznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów administracji publicznej obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt, niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. (data wpływu do organu administracji - [...] września 2015 r.). Rację ma skarżący, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy treści żądania zawartego w jego wniosku, co stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednym z podstawowych wymogów każdego podania składanego w toku postępowania administracyjnego, umożliwiających nadanie mu dalszego biegu jest wskazanie treści żądania. Żądanie to musi być sformułowane w sposób jasny, gdyż organ związany jest jego treścią i nie może samodzielnie, z urzędu dookreślać jego treści. Jeśli zatem pojawią się wątpliwości, jak interpretować podanie, wówczas organ winien wezwać stronę do wyjaśnienia tej kwestii, w terminie 7 dni, pouczając o ewentualnych skutkach nieusunięcia braków podania (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 1731/15). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący dwukrotnie domagał się podjęcia przez organ nadzoru budowalnego wszczęcia postępowania dotyczącego linii energetycznej średniego napięcia przebiegającej przez jego działkę nr [...] położoną w P., obręb P. M.. Pierwsze postępowanie (na wniosek z dnia [...] marca 2013 r.) zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, utrzymaną w mocy przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. Przedmiotem pierwszego postępowania było "nakazanie właścicielom obiektu - [...] S.A. rozbiórki odcinka napowietrznej linii energetycznej z obrębu działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] wraz ze słupem energetycznym usytuowanym na sąsiedniej działce nr [...]". Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast drugi wniosek R. W. z dnia [...] lipca 2015 r. (2 września 2015 r. - data wpływu do organu administracji). Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że organ co najmniej przedwcześnie potraktował oba te wnioski jako takie same i pomimo, że skarżący odmiennie formułował żądanie w niniejszej sprawie, organ - bez wzywania skarżącego w trybie art. 64 § 2 kpa do sprecyzowania tego żądania - przyjął, że - jak poprzednio - skarżący również obecnie domaga się likwidacji spornej linii napowietrznej. Z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. skarżący żądał "likwidacji słupów energetycznych, samowoli budowlanej przed 1995 r.", wyjaśniając, że "słupy wybudowano bez stosownych pozwoleń na budowę". Jako podstawę żądania skarżący wskazał art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] października 1974 r. ustawy Prawo budowlane. Z kolei we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wnosił o "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dokonania rozstrzygnięcia co do stanu zgodności z prawem budowlanym istnienia linii energetycznej w przedmiocie samowoli budowlanej, w postaci napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia, położonych w P., obręb P. Rolny wraz z napowietrzną linią energetyczną położoną na działkach nr ewid. [...] w P.". Skarżący podniósł, że "jako właściciel działek żąda dokonania oceny stanu technicznego przedmiotowej linii energetycznej (...) ponieważ linia jest stara i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia". Podkreślił, że "w trakcie dotychczas prowadzonego postępowania nie została dokonana prawidłowa ocena stanu prawnego przedmiotowej linii energetycznej w świetle przedstawionych dokumentów w sprawie przez [...] w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa budowlanego z [...] października 1974 r. obowiązującego w dacie budowy". Bezspornie wnioski te nie są takie same, skoro skarżący wyraźnie zaznaczył, że w dotychczasowym postępowaniu nie ustalono "stanu prawnego przedmiotowej linii", a "linia jest stara i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia". Wątpliwości te wynikają ponadto z innych pism skarżącego, znajdujących się w aktach sprawy. W piśmie zatytułowanym "zażalenie" (k.15 akt admin. II instancji) dotyczącym decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, skarżący podnosił, że "nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w sprawie użycia w przedmiotowej linii energetycznej niedopuszczonych do obrotu wyrobów budowlanych", dlatego "umorzenie postępowania było wadliwe". Z kolei w odwołaniu od decyzji organu I instancji tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. (k. 42 akt admin. II instancji) skarżący zarzucał, że organ we wcześniejszym postępowaniu badał jedynie to, czy na przedmiotową linię wydane było pozwolenie na budowę, natomiast "nie przeprowadził postępowania związanego z likwidacją samowoli budowlanej. Dopiero po niespełnieniu warunku związanego z legalizacją wydaje się nakaz rozbiórki (...) decyzja PINB powinna być uchylona jako co najmniej przedwczesna". Skarżący podkreślił, że "warunki, które pozwalają ocenić legalność linii energetycznej bądź nielegalność linii energetycznej przedstawił obszernie we wcześniejszym postępowaniu w przedmiotowej sprawie, do których organ się nie odniósł, poza twierdzeniem, że niemożliwe jest, aby nie było wydane pozwolenie na budowę". W świetle powyższego istniały wątpliwości co do tego, czego obecnie żąda skarżący od organu nadzoru budowlanego, toteż organ powinien wezwać skarżącego na podstawie art. 64 § 2 kpa do sprecyzowania żądania. Brak takiego wezwania, wobec istniejących wątpliwości co do treści wniosku, oznacza naruszenie przez organ administracji art. 64 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Po ustaleniu żądania skarżącego organ administracji organ administracji w pierwszej kolejności ustali czy są przesłanki i podstawa prawna do uwzględnienia żądania skarżącego i prowadzenia postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy zgodnie z przepisami prawa, z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Powyższe nie oznacza nakazu uwzględniania przez organ wniosku strony, jednak to na organie ciąży obowiązek wykazania, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu i odpowiada na zarzuty strony. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.