II OSK 1731/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1581/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Gminy B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1581/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Gminy Boguchwała uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Czudec, po przeprowadzeniu na wniosek H. W. postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działką nr [...], a innymi działkami położonymi w R., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], nałożył na Gminę Boguchwała obowiązek zabezpieczenia spływu wód z drogi gminnej o nr ew. [...] na działkę o nr ew. [...] poprzez wykonanie rowu odkrytego w granicach działki o nr ew. [...] oraz nakazał innym stronom postępowania szeregu obowiązków związanych z uregulowaniem stanu wody na gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła Gmina Boguchwała, działająca przez powołującego się na upoważnienie od Burmistrza Gminy Boguchwała głównego specjalistę B. S. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. nr [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wezwał B. S. do przedłożenia w terminie 7 dni oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa wskazującego upoważnienie do działania w imieniu Gminy Boguchwała, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. powołujący się na upoważnienie Burmistrza Gminy Boguchwała dyrektor wydziału J. O. przesłał do Kolegium poświadczone przez zastępcę Burmistrza Gminy Boguchwała upoważnienie udzielone B. S. przez Burmistrza Gminy Boguchwała do reprezentowania Gminy Boguchwała w postępowaniach dotyczących uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Następnie w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie poinformował B. S. o pozostawieniu odwołania Gminy Boguchwała bez rozpatrzenia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wobec nieprzedłożenia w ustawowym terminie wymaganego pełnomocnictwa. Nadesłana kopia dokumentu nie została bowiem poświadczona przez uprawniony podmiot i nie spełniała wymagań określonych w przepisach art. 33 k.p.a. W piśmie z dnia 11 września 2014 r. B. S. powołując się na udzielone, załączone już w oryginale pełnomocnictwo, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w postaci przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, składając jednocześnie oryginał upoważnienia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] podpisanego przez Burmistrza Gminy Boguchwała. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], SKO w Rzeszowie odmówiło Gminie Boguchwale przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 59 § 2 i art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że strona wnioskująca nie dochowała wynikającego z art. 58 § 2 k.p.a. siedmiodniowego terminu do wniesienia prośby "o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Pismo informujące o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia doręczono bowiem w dniu 25 sierpnia 2014 r., podczas gdy prośba o przywrócenie terminu została nadana w placówce pocztowej dopiero w dniu 11 września 2014 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie z dnia [...] października 2014 r. wniosła Gmina Boguchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1581/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. uchylił postanowienie SKO w Rzeszowie z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego za Gminę Boguchwała zgłosiło się kilku pełnomocników (A. M., S. R., Z. D., N. P. i P. S.). Żadne z przedkładanych pełnomocnictw nie miały w swej treści ograniczeń czasowych bądź przedmiotowych a mimo tego organ I instancji żadnemu z nich nie doręczał pism a nawet decyzji kierując je bezpośrednio do Burmistrza Gminy Boguchwała. W toku postępowania przed organem I instancji pisma składał także – powołując się na upoważnienie Burmistrza – B. S. Nie żądano jednak od niego na tym etapie przedłożenia pełnomocnictwa. Wójt Gminy Czudec swą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych doręczył Burmistrzowi Gminy Boguchwała w dniu 3 marca 2014 r. z pominięciem w/w pełnomocników. Decyzję tę doręczono także pozostałym stronom lub ich pełnomocnikom. W terminie otwartym do złożenia odwołania wpłynęło jedynie odwołanie złożone w imieniu strony – Gminy Boguchwała przez powołującego się na upoważnienie Burmistrza – B. S. Po przekazaniu odwołania do SKO pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. Prezes Kolegium wezwał w/w do przedłożenia oryginału lub "urzędowego poświadczonego odpisu" pełnomocnictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie to kierowane do B. S. zostało doręczone w dniu 11 sierpnia 2014 r. Kopia pełnomocnictwa poświadczona przez Zastępcę Burmistrza – z jego upoważnienia została przedłożona wraz z pismem kolejnego powołującego się na upoważnienie Burmistrza pracownika (bez załączonego upoważnienia). Pismo z dnia 14 sierpnia 2014 r. wraz z w/w kopią pełnomocnictwa wpłynęło do Kolegium w dniu 20 sierpnia 2014 r. W aktach administracyjnych brak jest koperty, w której mogło być przesłane pismo. Z prezenty wpływu pisma nie wynika, żeby to pismo zostało złożone bezpośrednio w siedzibie Kolegium. W ocenie Sądu Kolegium wykazuje pewną niekonsekwencję. Prezes SKO wezwał bowiem osobę podpisaną pod odwołaniem Gminy Boguchwała do przedłożenia oryginału bądź "urzędowego poświadczonego odpisu pełnomocnictwa" nie wskazując przy tym wymogów owego urzędowego poświadczenia. Wobec przedłożenia kopii poświadczonej "za zgodność z oryginałem" przez zastępcę Burmistrza Boguchwały – także powołującego się na upoważnienie Burmistrza SKO powinno nastąpić albo wezwanie do przedłożenia wzmiankowanego upoważnienia dla Z-cy Wójta, z podaniem dokładnie wymagań dla spełnienia wymogu "urzędowego poświadczenia" albo uznając, że nie wykonano wezwania z art. 64 § 2 k.p.a., należało wezwać stronę – a więc Gminę Boguchwała do podpisania odwołania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego podania, poprzez nadesłanie w wyznaczonym terminie wymaganego (we właściwej formie) pełnomocnictwa lub podpisania odwołania, stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto sam brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż w myśl art. 103 § 1 k.c., istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę i w ten sposób sanowania dokonanej czynności. W ocenie Sądu, Kolegium zaniechało podjęcia czynności mających na celu weryfikację upoważnienia osoby poświadczającej "za zgodność z oryginałem" pełnomocnictwa dla B. S., co wobec braku wyjaśnienia w wezwaniu do przedłożenia pełnomocnictwa – tj. oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii wymogów stawianych takiemu urzędowemu poświadczeniu było naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przywoływane w piśmie Prezesa SKO z dnia 21 sierpnia 2014 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2007 r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy samorządu terytorialnego i banki (...) (Dz.U. Nr 27 poz. 185) nie miało w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczy ono poświadczenia "za zgodność z oryginałem" dokumentów, lecz jedynie własnoręczności podpisu i poświadczenia pozostawania osoby przy życiu lub w określonym miejscu w celu otrzymania emerytury, renty lub innych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Żądając od strony lub nieprofesjonalnego pełnomocnika przedłożenia urzędowo poświadczonej kopii dokumentu należy dokładnie sprecyzować wymogi w tym zakresie. W razie niewykonania przez osobę, która powoływała się na pełnomocnictwo wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania należy wezwać stronę. Ponadto Sąd podkreślił, że Prezes SKO (który nie jest organem w sprawie) pismo o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania skierował nie do strony, lecz do Bogdana Sierpińskiego, a więc do osoby trzeciej, która w ocenie Prezesa nie wykazała się właściwym umocowaniem. W tej sytuacji nie zostało w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnione w oparciu, o co Kolegium ustaliło, kiedy Gmina dowiedziała się o treści pisma z dnia 21 sierpnia 2014 r., co narusza art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 58 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 września 2015 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 58 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż osoba wnosząca odwołanie nie została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania (przedłożenia pełnomocnictwa) oraz błędne przyjęcie, iż wniosek o przywrócenie terminu mógł zostać złożony z zachowaniem 7 dniowego terminu do złożenia wniosku, nadto, że organ zaniechał (po braku uzupełnienia podania przez osobę wnoszącą odwołanie) wezwania do uzupełnienia podania bezpośrednio strony postępowania. Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Boguchwała wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że z art. 64 § 1 i 2 k.p.a. wynika, iż w przypadku gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oznacza to, że każde podanie składane w toku postępowania administracyjnego powinno spełniać odpowiednie warunki formalne, ażeby organ mógł nadać mu dalszy bieg i przystąpić do merytorycznego rozpoznania. Takimi podstawowymi wymogami są niewątpliwie wskazanie: osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu, treści żądania, opatrzenie podania własnoręcznym podpisem oraz załączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Brak któregokolwiek z tych elementów obliguje organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie dodać trzeba, że organ związany jest treścią żądania strony i nie może samodzielnie, z urzędu dookreślać jego treści. Jeśli zatem po stronie organu pojawią się wątpliwości jak interpretować jej podanie, wówczas winien wezwać stronę do wyjaśnienia tej kwestii, w terminie 7 dni, pouczając o ewentualnych skutkach nieusunięcia braków podania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy Czudec z dnia [...] lutego 2014 r. wywiodła Gmina Boguchwała, a podpis pod nim złożył pełnomocnik B. S. Prezes SKO w Rzeszowie, z uwagi na brak pełnomocnictwa udzielonego B. S. wezwał go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia poprzez nadesłanie oryginału lub urzędowego poświadczonego odpisu pełnomocnictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Uwadze SKO umknął jednak fakt, że z treści odwołania wynika wprost, iż występuje on jako pełnomocnik Burmistrza Gminy Boguchwała, który reprezentuje Gminę Boguchwała. Tak zredagowane odwołanie w sytuacji, gdy nie załączono doń pełnomocnictwa dla wnoszącego B. S., obligowało organ odwoławczy w pierwszej kolejności do wezwania go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu Burmistrza Gminy (co Kolegium uczyniło), a w przypadku gdyby pełnomocnictwo nie zostało złożone - do wezwania Burmistrza Gminy do podpisania odwołania w terminie 7 dni, z prawidłowym pouczeniem, że nieusunięcie owego braku skutkować będzie pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności - pozostawienia podania bez rozpoznania (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1976/12 – Lex nr 1488077). Należy podkreślić, że jeśli pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Organ wówczas powinien, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać wnoszącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania, bądź też uznać odwołanie za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymóg podpisania odwołania wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Podanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego podania, poprzez nadesłanie w wyznaczonym terminie wymaganego pełnomocnictwa lub podpisania odwołania, stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. (por: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2164/13 - Lex nr 1510510 oraz z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 172/14 – Lex nr 1468336). Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie odnosząc się do powiązanego z w/w zarzutem skargi kasacyjnej, zarzutem naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. należy wskazać, że zasadnie podkreślił Sąd I instancji, iż B. S. uzupełnił brak formalny odwołania nadsyłając upoważnienie udzielone przez Burmistrza Gminy Boguchwała z dnia 30 grudnia 2013 r. poświadczone za zgodność z oryginałem przez zastępcę Burmistrza. Jednakże z uwagi na fakt, iż brak jest w aktach administracyjnych koperty w której zostało nadane pismo z dnia 14 sierpnia 2014 r. wraz z w/w kopią pełnomocnictwa oraz z uwagi na to, że z prezenty wpływu w/w pisma nie wynika, żeby to pismo zostało złożone bezpośrednio w siedzibie Kolegium, nie można jednoznacznie ustalić, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do uzupełniania braków formalnych odwołania w postaci nadesłania pełnomocnictwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.