II SA/Rz 1581/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot na rzecz Gminy [...] kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO [...] lub Kolegium) z [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Wójt Gminy [...], po przeprowadzeniu na wniosek H. W. postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, nałożył na wymienione w rozstrzygnięciu strony postępowania, w tym Gminę [...], określone obowiązki związane z uregulowaniem stanu wody na gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...], działająca przez powołującego się na upoważnienie od Burmistrza [...] głównego specjalistę B. S. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. nr [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wezwał B. S. do przedłożenia w terminie 7 dni oryginału lub urzędowego poświadczonego odpisu pełnomocnictwa wskazującego upoważnienie do działania w imieniu Gminy [...], pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W odpowiedzi z dnia 14 sierpnia 2014 r. powołujący się na upoważnienie Burmistrza [...] dyrektor wydziału J. O. przesłał do Kolegium poświadczone przez zastępcę Burmistrza [...] upoważnienie udzielone B. S. przez Burmistrza [...] do reprezentowania Gminy [...] w postępowaniach dotyczących uregulowania stosunków wodnych na gruncie. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] poinformował B. S. o pozostawieniu odwołania Gminy [...] bez rozpatrzenia wobec nieprzedłożenia w ustawowym terminie wymaganego pełnomocnictwa. Nadesłana kopia dokumentu nie została bowiem poświadczona przez uprawniony podmiot, przeto nie spełniała wymagań określonych w przepisach art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego. W podaniu z dnia 11 września 2014 r. (data stempla pocztowego) B. S. powołując się na udzielone załączone już w oryginale pełnomocnictwo zwrócił się do Kolegium o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w postaci przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, składając jednocześnie oryginał upoważnienia z dnia 30 grudnia 2013 r. nr [...] podpisanego przez Burmistrza W. D. Po rozpoznaniu powyższej prośby opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], SKO odmówiło Gminie przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 59 § 2 i art. 58 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa". W ocenie organu odwoławczego, strona wnioskująca nie dochowała wynikającego z art. 58 § 2 Kpa 7-mio dniowego terminu do wniesienia prośby "o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Pismo informujące o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia doręczono bowiem w dniu 25 sierpnia 2014 r., podczas gdy prośba o przywrócenie terminu została nadana w placówce pocztowej dopiero w dniu 11 września 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Gminę [...], która zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 6, 7, i 77 § 1 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nierespektowanie zasady praworządności, jak również błędną ocenę zgromadzonych dowodów. Strona skarżąca stwierdziła, że niewątpliwie odwołanie Gminy [...] od decyzji Wójta Gminy [...] zostało wniesione w terminie. Złożony do akt odpis pełnomocnictwa również spełniał wymagania ustawowe, ponieważ został poświadczony przed podmiot, od którego pochodził, tj. Burmistrza [...]. Z tych też powodów zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. Strona skarżąca domagała się również zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko po części z przyczyn w niej podniesionych. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania administracyjnego wynika, że za Gminę [...] w jego toku zgłosiło się kilku pełnomocników (A. M., S. R., Z. D., N. P. i P. S.). Żadne z przedkładanych pełnomocnictw nie miały w swej treści ograniczeń czasowych bądź przedmiotowych a mimo tego organ I instancji żadnemu z nich nie doręczał pism a nawet decyzji kierując je bezpośrednio do Burmistrza [...]. W toku postępowania przed organem I instancji pisma składał także – powołując się na upoważnienie Burmistrza – B. S. Nie żądano jednak od niego na tym etapie przedłożenia pełnomocnictwa. Wójt Gminy [...] swą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych doręczył Burmistrzowi [...] w dniu 3 marca 2014 r. z pominięciem w/w pełnomocników. Decyzję tę doręczono także pozostałym stronom lub ich pełnomocnikom. W terminie otwartym do złożenia odwołania wpłynęło jedynie odwołanie złożone w imieniu strony – Gminy [...] przez powołującego się na upoważnienie Burmistrza – B. S. Po przekazaniu odwołania do SKO pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. Prezes Kolegium wezwał w/w do przedłożenia oryginału lub "urzędowego poświadczonego odpisu" pełnomocnictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie to kierowane do B. S. zostało doręczone w dniu 11 sierpnia 2014 r. Kopia pełnomocnictwa poświadczona przez Zastępcę Burmistrza – z jego upoważnienia została przedłożona wraz z pismem kolejnego powołującego się na upoważnienie Burmistrza pracownika (bez załączonego upoważnienia). Pismo z dnia 14 sierpnia 2014 r. wraz z w/w kopią pełnomocnictwa wpłynęło do Kolegium w dniu 20 sierpnia 2014 r. W aktach brak koperty, w której mogło być pismo przesłane. Z zapisków na prezentacie wpływu nie wynika, żeby pismo zostało złożone bezpośrednio w siedzibie Kolegium. Prezes SKO [...] uznając, iż przedłożona kopia pełnomocnictwa poświadczona przez zastępcę Burmistrza [...] nie spełnia wymogu ogólnie tylko opisanego w wezwaniu w zakresie "urzędowego poświadczonego odpisu", bez wezwania bezpośrednio strony do podpisania złożonego odwołania, pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. skierowanym do działającego przecież w Jego ocenie bez umocowania B. S. poinformował w/w o pozostawieniu odwołania Gminy bez rozpoznania. Odwołał się przy tym do § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2007 r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy samorządu terytorialnego i banki – w miejscowościach, w których nie ma kancelarii notarialnej. Pismo to zostało odebrane w Urzędzie Miejskim [...] przez osobę upoważnioną do odbioru pism w dniu 25 sierpnia 2014 r. Podaniem z dnia 8 września 2014 r. nadanym w Urzędzie pocztowym w dniu 11 września 2014 r. B. S. przedkładając w oryginale pełnomocnictwo z dnia 30 grudnia 2013 r., którego poświadczona za zgodność z oryginałem kopia przedstawiona została wcześniej, w imieniu Gminy [...] wniósł o przywrócenie terminu do przedłożenia oryginału lub odpisu pełnomocnictwa wykazującego uprawnienie do działania w sprawie imieniem Gminy [...]. Powołał przy tym wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1508/09 odnoszący się do pojęcia uwierzytelnienia. SKO zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówiło przywrócenia terminu do przedłożenia oryginału lub odpisu pełnomocnictwa wykazującego uprawnienie do działania imieniem Gminy [...] w sprawie z odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. przyjmując, że podanie zostało złożone z uchybieniem 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 59 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu Kolegium narażając się na skargę na bezczynność (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13) wykazuje pewną niekonsekwencję. Prezes SKO wezwał bowiem osobę podpisaną pod odwołaniem Gminy [...] do przedłożenia oryginału bądź "urzędowego poświadczonego odpisu pełnomocnictwa" nie wskazując przy tym wymogów owego urzędowego poświadczenia. Wobec przedłożenia kopii poświadczonej "za zgodność z oryginałem" przez zastępcę Burmistrza [...] – także powołującego się na upoważnienie Burmistrza SKO powinno nastąpić albo wezwanie do przedłożenia wzmiankowanego upoważnienia dla Z-cy Wójta, z podaniem dokładnie wymagań dla spełnienia wymogu "urzędowego poświadczenia" albo uznając, że nie wykonano wezwania z art. 64 § 2 K.p.a., należało wezwać stronę – a więc Gminę [...] do podpisania odwołania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego podania, poprzez nadesłanie w wyznaczonym terminie wymaganego (we właściwej formie) pełnomocnictwa lub podpisania odwołania, stanowi naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/WA 2164/13 – Lex nr 1510510, wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 975/13 – Lex nr 1411222 i inne). Ponadto sam brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż w myśl art. 103 § 1 K.c., istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę i w ten sposób sanowania dokonanej czynności (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 563/2006 www.cbois.nsa.gov.pl). Kolegium zaniechało więc podjęcia czynności mających na celu weryfikację upoważnienia osoby poświadczającej "za zgodność z oryginałem" pełnomocnictwo dla BS, co wobec braku wyjaśnienia w wezwaniu do przedłożenia pełnomocnictwa – tj. oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii wymogów stawianych takiemu urzędowemu poświadczeniu było naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a. Przywoływane w piśmie Prezesa SKO z dnia 21 sierpnia 2014 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2007 r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy samorządu terytorialnego i banki (...) (Dz.U. Nr 27 poz. 185) nie miało w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczy poświadczenia "za zgodność z oryginałem" dokumentów lecz jedynie własnoręczności podpisu i poświadczenia pozostawania osoby przy życiu lub w określonym miejscu w celu otrzymania emerytury, renty lub innych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Żądając od strony lub nieprofesjonalnego pełnomocnika przedłożenia urzędowo poświadczonej kopii dokumentu należy dokładnie sprecyzować wymogi w tym zakresie. W razie niewykonania przez osobę, która powoływała się na pełnomocnictwo wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania należy wezwać stronę, czego także w niniejszej sprawie zabrakło. Ponadto Prezes SKO (który nie jest organem w sprawie) pismo o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania skierował przecież nie do strony lecz do B. S. a więc do osoby trzeciej, która w Jego ocenie nie wykazała się właściwym umocowaniem. W tej sytuacji nie zostało w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnione w oparciu o co Kolegium ustaliło kiedy strona (a więc Gmina) dowiedziała się o treści pisma z dnia 21 sierpnia 2014 r., co narusza art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 58 § 2 K.p.a. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu Kolegium wyjaśni kiedy Burmistrz reprezentujący Gminę [...] bądź któryś z pełnomocników występujących w sprawie dowiedział się o uchybieniu terminowi do przedłożenia oryginału lub poświadczonej kopii pełnomocnictwa i z jakich powodów nastąpiło to uchybienie. W zależności od ustaleń w tym zakresie wyda stosowne postanowienie mając na uwadze, że aktualnie Gmina jest zastępowana przez pełnomocnika, który oryginał pełnomocnictwa złożył wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W razie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia kwestii przywrócenia terminu do złożenia pełnomocnictwa wezwie stronę (do rąk pełnomocnika) do podpisania odwołania ewentualnie potwierdzenia tej czynności procesowej zdziałanej przez B. S.