II SA/Lu 604/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. Ł. i K. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] A. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] podjętą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z mi. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazującą właścicielom J. B. i K. małż. Ł. rozbiórkę obory o wym. 20,75 x 6,10 m wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę, zlokalizowanych na działce Nr 508 we wsi K. P. nr 121. Organ I instancji ustalił, że w maju i czerwcu 2001r. w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...], Nr [...] M. Ł. wybudował oborę wprowadzając istotne odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi wykonanie w ustalonym terminie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: - przebudowie ściany położonej od strony zachodniej w granicę działki. Ściana ta winna spełniać wymagania stawiane oddzieleniom przeciwpożarowym, w tym i w zakresie wysokości (wys. min. 5,2 m - zapewniającej osłonę również więźby dachowej w budynku na szerokości połaci dachowej wynoszącej 3,0 m , ponadto gwarantującej odprowadzenie wód deszczowych na teren własnej posesji), - przebudowie fragmentu więźby dachowej w celu odprowadzenia wód deszczowych z połaci dachowej położonej od strony granicy działki, w kierunku własnej działki inwestora (rynny wzdłuż ściany z odpowiednim kształtem kosza - dwuspadowym), - przebudowie płyty gnojowej na odległość 4,0 m od zachodniej granicy działki, - przebudowie zbiornika na gnojówkę, tak by pokrywa i wylot wentylacyjny ze zbiornika znajdował się co najmniej 4,0 m od zachodniej granicy działki. Powyższa decyzja PINB została uchylona decyzją WINB z dnia [...] Nr [...], w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, w pozostałej części decyzja ta została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy. Natomiast skarga M. Ł. na ww. decyzję WINB z dnia [...] została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 13 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Lu 576/06. W dniu 4 grudnia 2006 r. M. Ł. wystąpił do WINB z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie spornej obory z uwagi na fakt, że nie jest już właścicielem działki Nr 508. Do wniosku dołączył Akt Notarialny z dnia [...] Rep. [...], z którego wynika, że obecnie właścicielami działki Nr 508 w K. P. są jego rodzice, J. i K. małż. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 grudnia 2006r., znak: WINB.ZOA.4070/XXI-8/06 poinformował inwestora, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, nie ma możliwości umorzenia postępowania. Obecni właściciele Ja. i K. małż. Ł., pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. zwrócili się z prośbą do PINB o zawieszenie postępowania w sprawie spornej obory usytuowanej na działce Nr 508, do czasu zakończenia postępowania sądowego o rozgraniczenie działek Nr 508 i 509 w K. P. PINB odmówił zawieszenia egzekwowania decyzji z dnia 28 marca 2006 r. nakazującej doprowadzenie omawianego obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym, przypominając jednocześnie obecnym właścicielom działki 508 w K. P., jako następcom prawnym, o obowiązku wykonania nakazów wynikających z decyzji z dnia [...], Nr [...]. Ponadto organ I instancji wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w R. P. I Wydział Cywilny z dnia 17 listopada 2008r., sygn. akt I Ns 406/06 oraz postanowieniem Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 2 września 2009r. sygn. akt II Ca 180/09 o rozgraniczeniu działek, ustalony został przebieg granicy pomiędzy działką Nr 508 a działką Nr 509 w K. W. W dniu 14 kwietnia 2010 r. PINB dokonał czynności sprawdzających wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] nakazującej doprowadzenie obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem usytuowanych na działce Nr 508 w K. P. do stanu zgodnego z prawem i stwierdził, że nie przystąpiono do wykonania ww. decyzji (notatka służbowa z dnia 14 kwietnia 2010r.). W tej sytuacji organ I instancji wobec niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] nakazał obecnym właścicielom rozbiórkę omawianej obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] podzielił stanowisko organu I instancji i podkreślił, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa powyżej, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia działań przewidzianych przepisami prawa, których stosowanie nie jest pozostawione uznaniu organów administracji. Natomiast zarzut skarżących, iż nie mają możliwości wykonania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ do chwili obecnej nie wytyczono fizycznie spornej granicy zgodnie z ustaleniami Sądu, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. Organ odwoławczy podniósł także, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr 508 i 509 został ustalony postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 2 września 2009r., sygn. akt II Ca 180/09 opatrzonym klauzulą wykonalności w dniu 4 września 2009r. i wykazany na mapie zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosta Powiatowego za nr 15042.05/946-13/2009 jako wariant 3. J. i K. małż. Ł. na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucili, że organy niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, nie uwzględniły wszystkich zarzutów strony skarżącej, jak i dowodów uzyskanych w toku omawianego postępowania. Nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, pomijając przeprowadzenie "niewygodnych dowodów", jak i nie ustosunkował się do wielu zarzutów podnoszonych w sprawie, co sprawiło – zdaniem skarżących - że działał dowolnie, a swoich ustaleń w pełni nie wyjaśnił. Strona skarżąca kwestionuje w szczególności ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 kwietnia 2010r., podczas których nie uwzględniono nowego dokumentu, tj. postanowienia sądu w sprawie o rozgraniczenie spornej działki, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z ustaleniami sądu obiekt, o którym mowa w decyzji jest zlokalizowany ok. 1m., a nie, jak błędnie wskazał organ w ok. 0,5m. od granicy działki. Ponadto pokrywa zbiornika na gnojówkę zgodnie z nową granicą spełniała normę 4,0 m od zachodniej granicy działki. Skarżący uważają za dowolne stanowisko organu nakazującego przebudowę ściany położonej od strony zachodniej w granicę działki, wskazując jej wysokość min. 5.2 m zakładając ochronę więźby dachowej budynku na szerokości połaci dachowej wynoszącej 3.0m i podnosząc, że jest ona sprzeczna z ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę z dnia 9 maja 2001r Wyjaśnili poza tym, że odstępstwo, jakiego dopuścił się inwestor, było za zgodą poprzedniego właściciela sąsiedniej działki nr 509 i celem jego było umiejscowienie budowanego obiektu w taki sposób, aby w rzeczywistości stanowił on jedynie przedłużenie istniejącego już budynku inwentarskiego, który z kolei pobudowali poprzedni właściciele działki nr 508, zgodnie z istniejącym planem miejscowego zagospodarowania. Natomiast w oparciu o założenia zaskarżonej decyzji podnieśli, że istniejący budynek znacząco przewyższa minimalne normy przewidziane dla tego typu zabudowań. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja uniemożliwia im normalne funkcjonowanie oraz prowadzi do kłopotów finansowych i zdrowotnych. Ponadto podnieśli, że posiadają działkę nr 508 w ścisłej zabudowie, o szerokości 9m., na której niemożliwe byłoby przeprowadzić i użytkować inwestycję budowlaną z zachowaniem wskazanych przepisów. W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem działania administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta odbywa się w granicach danej sprawy, bez związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Z taką sytuacja mamy doczynienia w omawianej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji WINB z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] nakazującej J. B. i K. małż. Ł. rozbiórkę obory o wym. 20,75 x 6,10 m wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę, w związku z niewykonaniem przez strony obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 28 marca 2006r. nakazującej doprowadzenie obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem usytuowanych na działce Nr 508 w K.P. do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru w decyzji tej nakazał przebudowę ściany obory położonej od strony zachodniej w granicę oraz przebudowę płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę na odległość 4,0 m od zachodniej granicy działki. Jak wynika natomiast z akt sprawy, postanowieniem z dnia 17 listopada 2008r. Sąd Rejonowy (k. 355 akt. organu I instancji) przeprowadził postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w K. W. tj. m.in. działki nr 509 stanowiącej własność E. M. i działki nr 508 stanowiącej własność J. B. i K. małż. Ł. O powyższym postępowaniu niejednokrotnie informowali skarżący wskazując, iż w przedmiotowej sprawie okoliczność ta ma istotne znaczenie. Organy obu instancji przyjęły ww. informację, o czym wskazują w uzasadnieniach swoich decyzji, jednak żaden z nich nie uznał jej, jako ważnej okoliczności w sprawie. Kwestionowanie przebiegu granic w procesie budowlanym nie ma wpływu na czynności wyjaśniające organu administracji architektoniczno - budowlanej, jeśli sporny obiekt jest zaplanowany z takim marginesem bezpieczeństwa, że nawet przy "przesunięciu" granic zostaną zachowane dotychczasowe odległości. Wówczas kwestia dotycząca rozgraniczenia działek nie będzie miała wpływu na toczące się postępowanie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 32/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jednak w przedmiotowej sprawie fakt zmiany granic w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez sąd powszechny może mieć istotne znaczenie. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazuje – jak wyżej wskazano – wykonanie robót budowlanych, w efekcie których przedmiotowe obiekty będą usytuowane w określonych relacjach do granicy działki (obora w granicy działki zaś płyta gnojowa i zbiornik na gnojówkę w odległości 4m od granicy). Wydając tę decyzję organ miał na względzie przebieg granicy wynikający z obowiązującej w tym czasie dokumentacji geodezyjnej. Wspomniane wyżej prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego ustaliło przebieg tej granicy w inny sposób. Pomijając w tym miejscu kwestię możliwości wznowienia postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie dotyczącej nakazania wykonania określonych robót budowlanych, gdyż wykracza to poza zakres rozpoznania niniejszej sprawy, należy jednak zauważyć, że przy przyjęciu przebiegu granicy wynikającego z orzeczenia sądowego może się okazać, że sporne obiekty usytuowane są w sposób określony w decyzji z dnia [...]. Wprawdzie skarżący wniosek taki formułują tylko w odniesieniu do płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę, zaś co do budynku obory stwierdzają, że znajduje się ona w odległości 1m od obecnej granicy, to jednak okoliczność ta winna być dokładnie wyjaśniona. Należy pamiętać, że ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. W omawianej sprawie, jak słusznie podnoszą skarżący, organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ drugiej instancji musi się kierować tymi samymi zasadami, na których oparte jest to samo postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wynik tej oceny będzie determinował kierunek czynności organu odwoławczego. Jeżeli jednak organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania niezbędnych dowodów w sprawie, skutkiem będzie podjęcie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia tej treści nakładają na organ odwoławczy przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. Te same przepisy i w taki sam sposób określają zachowanie się organu drugiej instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki w znacznej części. Natomiast konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, określonych w art. 136 k.p.a. Zatem organ odwoławczy, dysponując dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w tym wskazanymi pismami skarżących i prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, powinien był ustalić rzeczywisty przebieg granicy działki nr 508 od strony zachodniej oraz odległość od niej spornych obiektów. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione rozważania prowadzą bowiem do wniosku, że stan faktyczny sprawy jest niepełny i uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji z przepisami prawa materialnego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien zatem wziąć pod uwagę przebieg granicy działki skarżących od strony zachodniej i określić usytuowanie w stosunku do niej spornych obiektów. W zależności od poczynionych ustaleń i mając na względzie unormowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego organ rozstrzygnięcie odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie było konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organ drugiej instancji. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.