II SA/Lu 605/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Lu 605/06 UZASADNIENIE Rada Gminy podjęła w dniu 12 grudnia 2003 r. uchwałę nr X/82/2003 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. W podstawie prawnej Rada powołała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 1, art. 10, art. 26 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 85 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 7171). Zmianę planu poprzedziła uchwała nr XVIII/152/01 z dn. 29 marca 2001 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Treścią zaskarżonej uchwały (X/82/2003) z dnia 12 grudnia 2003 r. była zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą GRN, nr III/7/88 z dn. 9 października 1988 r., zmienionego uchwałą RG nr III/15/94 z dnia 21 sierpnia 1994 r. w granicach administracyjnych, z wyłączeniem działek nr 614, 567, 21, 562, 607/1, 607/2, 825, 202, 824, 80, 841, 1269, 853, 847, 566, 613, 836, 839, 840, 851, 629, 831, 849, 850, 832, 826, 829, 838, 608 położonych we wsi S. w obrębie M.N. w związku z toczącym się postępowaniem sądowym. W dniu 15 maja 2006 r. K.Z., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego spowodowanego powyższą uchwałą. Wnioskodawczyni powołała się na to, że jest właścicielką nieruchomości położonych we wsi S. w obrębie M.N. Uchwała została jej zdaniem podjęta z naruszeniem prawa materialnego: Konstytucji oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionuje wyłączenie jej działek oraz fakt, że uchwała o zmianach planu została podjęta przed wygaśnięciem planu w dniu 31 grudnia 2003 r. Wskazała także, iż sąsiednie gminy (G. i S.) nie zmieniały starych planów, lecz uchwaliły nowe plany. W dniu 16 czerwca 2006 r. K.Z. złożyła skargę w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Gminy nr X/82/2003, wskazując, iż przedmiotem wyłączenia były m. in. działki nr 614, 608, 607/1, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego jej rodziny. Wniosła o uchylenie i wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego, jako podjętej z naruszeniem prawa. Niesłuszne i nielogiczne jest jej zdaniem stanowisko, że nie można było przystąpić do uchwalenia nowego planu, skoro stary plan tracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r. Ponownie wskazała na nowe plany uchwalone w gminach sąsiednich. Rada Gminy reprezentowana przez Przewodniczącego Rady w obszernej odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o dołączenie akt spraw i orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oznaczonych sygnaturami: II SA/Lu 138/02, II SA/Lu 139/02, II SA/Lu 1147/02 i przeprowadzenie dowodu z dokumentów odnoszących się do prawidłowości toku formalno-prawnego podjęcia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada, po opisie dotychczasowego przebiegu postępowania (gdzie wskazuje m. in. na fakt trzykrotnego kierowania przez syna i męża skarżącej wezwań do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą, w których podnoszone były identyczne zarzuty) oraz określeniu przyczyny wyłączenia działek (którą był brak orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie odnośnie do skarg na uchwały Rady Gminy odrzucające zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), odnosi się do zarzutów zawartych w skardze. Wskazuje, iż inna niż występująca w gminach sąsiednich nazwa uchwały nie może świadczyć o jej niezgodności z prawem. Przywołuje w tym względzie przepis art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazujący na okres obowiązywania starych planów oraz określone w ust. 2 tego przepisu skutki dokonania zmian na zasadach określonych w ustawie, polegające na tym, że plan zmieniony jest planem odpowiadającym wymaganiom ustawy. Podnosi także, iż zmiana planu dokonywana jest w ramach tych samych wymogów formalnych art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jakim podlega uchwalenie nowego planu. Rada wskazuje także, iż w dniu 12 grudnia 2003 r., gdy obowiązywał stary plan, miała prawo ten plan zmienić. Takie rozwiązanie jest także zgodne z art. 87 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie wskazuje żadnego przepisu prawnego, jaki uchwała mogłaby naruszać. Nie konkretyzuje także żadnego zarzutu, znajdującego oparcie w takim przepisie. Naruszenie interesu prawnego wiążę z wyłączeniem działek stanowiących, według wiedzy posiadanej przez Radę Gminy, własność jej syna P. i męża J.Z. Rada nie posiada żadnej wiedzy o wyłączeniu działek, których właścicielką byłaby skarżąca. Samo wyłączenie było spowodowane toczącymi się postępowaniami w związku ze skargami na uchwały odrzucające zarzuty do projektu zmiany planu miejscowego. Rada podnosi także, rozwijając argumentację na temat istoty interesu prawnego i jego naruszenia, brak legitymacji skargowej K.Z. skarżąca nie wskazuje i nie wyjaśnia, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego, dokonane uchwałą. Wobec poprawności trybu postępowania Rady (co wynika także z wyroku NSA z dn. 15 maja 2000 r., II SA/Lu 202/00), wniosek Rady jest zasadny. Rada wskazuje także na fakt, że skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na powyższą uchwałą była już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywana, w związku z czym zachodzi wątpliwość, czy skarga taka może być składana ponownie przez inną osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę nie dostrzegł usprawiedliwionych podstaw dla jej uwzględnienia. Kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153m poz. 1269) obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa), dotyczy to także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola legalności obejmuje zatem również uchwały organów samorządu terytorialnego, treścią których jest nowy plan lub zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga na uchwałę rady gminy, przedmiotem której są zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzedzona być musi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) W następstwie złożenia takiego wezwania oraz jego nieskuteczności, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały taką uchwałą naruszone może złożyć skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być kierowane w każdym czasie, byle zostało dokonane przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie, iż jest to czynność, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie w stosunku do danej uchwały (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, ONSA 2003/1/2). W związku z powyższym, fakt składania w stosunku do tej uchwały wezwań do usunięcia prawa oraz skarg do sądu administracyjnego w związku z tymi wezwaniami, na jakie wskazuje Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, nie może być argumentem przesądzającym o uznaniu skargi za nieuzasadnioną. K.Z. , jako wzywająca Radę do usunięcia naruszenia prawa na gruncie art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy oraz jako skarżąca w związku z tym wezwaniem, skorzystała z uprawnienia wynikającego z przepisów prawnych. Wezwanie sformułowane zostało w stosunku do uchwały, która weszła w życie w dniu 31 marca 2004 r. w związku z jej ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego nr 45, poz. 933 z datą 17 marca 2004 r. Poprzednie wezwania formułowane były, niezależnie od ich przedwczesności (por. postanowienie WSA w Lublinie z dn. 30 listopada 2004 r. II SA/Lu 102/04) przez inne podmioty (J.Z.P.Z. Nie jest zatem trafna argumentacja Rady Gminy odnośnie do braku legitymacji procesowej K.Z. posiadała taką legitymację, podobnie, jak też była uprawniona do złożenia wcześniej wezwania na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jako współwłaścicielka działek wyłączonych z terenu, którego dotyczyły uchwalone zmiany w planie, posiada interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego, dotyczących korzystania z własności. W szczególności uprawnienie do zagospodarowania terenu w przypadku posiadania tytułu prawnego wynika z art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Gminy. Sam fakt bowiem bycia właścicielem nieruchomości na terenie, którego dotyczy plan lub zmiana w planie powoduje, iż interes prawny i uprawnienia wynikające z przepisów prawnych mogą być naruszone. Fakt wyłączenia działek nie zmienia tego stanu, bowiem wywołuje skutek w postaci określenia, także poprzez wyłączenie, sposobu korzystania z nieruchomości, a więc uprawnienia do jej zagospodarowania. Legitymacja skarżącej wiąże się ponadto z jej oświadczeniem zawartym w piśmie procesowym złożonym do akt sądowych, iż jest właścicielką działki nr 848, która zmianami planu określonymi w zaskarżonej uchwale została objęta. Legitymacji strony skarżącej do złożenia skargi nie dyskwalifikuje fakt, iż nie przedstawiła ona w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani też w skardze do sądu administracyjnego, na czym naruszenie jej interesu prawnego polegało. W szczególności sąd administracyjny I instancji na gruncie modelu sądowej kontroli administracji zobowiązany jest rozpatrywać sprawę w granicach skargi, nie będąc związany jej zarzutami i ma obowiązek samodzielnego badania i uwzględniania naruszeń prawa przez organy administracji publicznej. Taki zakres kontroli obejmuje też to, że na rozprawie, po rozważeniu przez sąd, weryfikacji poddane jest w ten sposób subiektywne co do istoty przekonanie strony skarżącej, że jej interes prawny został naruszony, Wobec powyższych ustaleń odnoszących się do legitymacji skarżącej, analizie winny zostać poddane kwestie związane z podejmowaniem zaskarżonej uchwały. Nie budzi zastrzeżeń strona formalna podejmowania zaskarżonej uchwały, uregulowana w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest ona także kwestionowana przez stronę skarżącą, bowiem odnośnie tej kwestii nie pojawia się żaden konkretny zarzut. Na gruncie wykładni systemowej tego przepisu należy zauważyć, że jego ust. 3 wskazuje, iż procedura określona w ust. 2 dotyczącym uchwalania nowego planu, stosowana jest odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowe zarzuty zawarte w skardze dotyczą dwóch kwestii – uchwalenia zmian planu zamiast uchwalenia nowego planu oraz wyłączenia działek z uchwały zmieniającej obowiązujący wówczas plan miejscowy. Rozważając zarzut, związany z uchwaleniem zmian w planie zamiast uchwalenia nowego planu, należy odnieść się do stanu prawnego, w którym uregulowane były zagadnienia związane z obowiązywaniem planów miejscowych w tamtym okresie. Ustawa dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w art. 67 określiła, iż plany miejscowe, obowiązujące w dniu jej wejścia w życie (1 stycznia 1995 r.) tracą moc po upływie 8 lat od tej daty (ust. 1), lub 9 lat od tej daty, jeżeli rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, przy czym przedłużony okres ważności dotyczy tylko terenów objętych uchwałą (ust. 1a). Przepisy powyższe oznaczały, iż plany obowiązujące w dniu 1 stycznia 1995 r. obowiązują odpowiednio do 31 grudnia 2002 r. lub 31 grudnia 2003 r. Istotny dla analizy prawnej jest ponadto ust. 3 tego przepisu, który wyłącza stosowanie ust. 1 do terenów objętych zmianami miejscowych planów, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Oznacza to, iż jeśli rada gminy dokona odpowiednich zmian w planie obowiązującym, spełniając pozostałe warunki, utrata mocy planu obowiązującego nie następuje. Zastosowanie powyższych przepisów jest zasadne na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717), obowiązującej w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały. Art. 85 ust. 2 tej ustawy wskazuje na stosowanie przepisów dotychczasowych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwalę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Rada Gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego (uchwała z dnia 29 marca 2001 r., XVIII/152/01). W konsekwencji realizacji tej ostatniej uchwały sformułowano zarzuty do projektu zmiany planu miejscowego, które po odrzuceniu, spowodowały zaskarżenie uchwał je odrzucających do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Sąd ten rozpatrzył skargi i wydał wyroki w trzech sprawach związanych z tymi zarzutami (II SA/Lu 138/03, II SA/Lu 139/03, II SA/Lu 1147/02) w dniu 16 grudnia 2003 r. (Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, odwołując się do tych orzeczeń mylnie podała sygnatury dwóch spraw: 138/03 jako 138/02 oraz 139/03 jako 139/02). Rada Gminy w dniu 7 października 2003 r. wystosowała do tego Sądu pismo, treścią którego było zapytanie o możliwość zakończenia postępowania sądowego do dnia 31 grudnia 2003 r., co umożliwiłoby uchwalenie planu także dla nieruchomości stanowiących własność P.Z. Usprawiedliwione było, w świetle przedstawionego wyżej związku czasowego pomiędzy utratą mocy starych planów a brakiem rozstrzygnięć sądu administracyjnego odnośnie do skarg na uchwały odrzucające zarzuty do projektu planu miejscowego, wyłączenie przedmiotowych nieruchomości z ustaleń planistycznych w zaskarżonej uchwale. Nie wyłączenie przedmiotowych działek spowodowałoby brak planu dla całej gminy, w szczególności brak ustaleń planistycznych dla terenów, co do których nie podnoszone były w toku procedury planistycznej wątpliwości w postaci zarzutów do projektu planu (zmian w planie). Nie można także, w związku z powyższym, zarzucić Radzie Gminy braku działań mających na celu objęcie ustaleniami planistycznymi całości terenu gminy. Rada wskazała bowiem, iż utrata mocy planów miejscowych z dniem 31 grudnia 2003 r. powoduje, że w celu nie pozostawienia gminy bez planu po tej dacie, w przypadku braku możliwości rozpatrzenia przez Sąd skarg, konieczne będzie wyłączenie tych nieruchomości z ustaleń planistycznych. W konsekwencji, Rada Gminy wyłączyła z ustaleń planistycznych działki stanowiące własność P.Z. zmiany w planie dla terenów, co do których takie zmiany mogły być uchwalone. W ocenie sądu, nie można dopatrzyć się w działaniach Rady Gminy naruszeń prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie obowiązywał bowiem żaden przepis, który zakazywałby Radzie Gminy dokonywania zmian w planie miejscowym obowiązującym. Formalnie stary plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., a więc zmiana tego planu dokonana w dniu 12 grudnia 2003 r. nie może być potraktowana jako zmiana podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Zwłaszcza że, jak to pośrednio wynika z powołanego wyżej pisma z dnia 8 października 2003 r. oraz z wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego, Rada zamierzała objąć zmianami cały teren Gminy. Wobec zrównania proceduralnego procesu uchwalania planu oraz zmian w planie obowiązującym na gruncie art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., oraz w związku z rolą, jaką ustawodawca przypisał w art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym terenom objętym zmianami planów miejscowych dokonanymi na zasadach określonych w ustawie, nie można także dopatrzyć się naruszenia prawa w podjęciu w dniu 12 grudnia 2003 r. uchwały o zmianie planu zamiast uchwały uchwalającej nowy plan. Argumenty podnoszone przez stronę skarżącą, odnoszące się do uchwalenia w dniu 30 grudnia 2003 r. takich planów w gminach sąsiednich nie mogą przesądzać samodzielnie o wadliwości zaskarżonej uchwały. Dla wyprowadzenia oceny porównawczej należałoby natomiast szczegółowo porównać wszystkie okoliczności uchwalania planów lub zmian w planach w tych gminach. Okoliczności te nie są jednak przedmiotem kontroli sądu w związku z wniesioną skargą. Ocena prawna dokonana przez sąd administracyjny dotyczy zaskarżonej uchwały podjętej w dniu 12 grudnia 2003 r. w stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania. Ocena ta nie odnosi się natomiast ani do oceny skutków zaskarżonej uchwały po dniu 1 stycznia 2004 r. ani też do innych uchwał, podejmowanych już po rozpatrzeniu skarg na uchwały odrzucające zgłoszone zarzuty. Okresu po 1 stycznia 2004 r. dotyczy bowiem ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która reguluje w przepisach przejściowych (art. 87 ust. 1 i ust. 3) problemy zasygnalizowane wyżej. W świetle powyższej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań nie mógł stwierdzić niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.