II SA/Lu 611/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], nakazującej M. K. rozbiórkę budynku gospodarczego blaszanego o wymiarach orientacyjnych 3,0 x 5,0 m usytuowanego na działce nr ewid.[...] w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że Pani M. K. realizuje na działce nr [...] przy ul. [...] w B., na podstawie przyjętego tzw. "milczącą zgodą" zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. na budowę budynku gospodarczego, budynek gospodarczy blaszany o wymiarach 3,0 x 5,0 m w odległości 1,71 m od granicy działki o nr [...], zamiast przy granicy działki, jak określono w dokonanym zgłoszeniu. Skutkowało to wydaniem przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku, a następnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] 7/4/11 nakazującej M. K. rozbiórkę budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlanego. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu stwierdzenia zgodności budowy spornego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że kwestionowany obiekt narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., który nie przewiduje lokalizacji budynków gospodarczych na omawianym terenie, w związku z czym, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę kwestionowanego obiektu. W postępowaniu odwoławczym powyższa decyzja organu I instancji, decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] została uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wobec oświadczenia M. K., iż przedmiotowy budynek gospodarczy jest garażem, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w celu ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynku, z udziałem wszystkich stron postępowania (działka, na której zlokalizowany jest sporny budynek gospodarczy jest w użytkowaniu wieczystym wielu podmiotów zamieszkujących zlokalizowany na tej działce budynek mieszkalny, które nie brały udziału w postępowaniu, co narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 10 kpa). Rozpatrując sprawę po raz kolejny, PINB w L. przeprowadził oględziny obiektu w dniu [...] maja 2013 r., następnie w dniu [...] lipca 2014 r. oraz [...] marca 2015 r. i uznał, że obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,08 - 1,26 m od granicy z działką nr [...] i nie ma możliwości pozostawienia tego budynku w miejscu jego wybudowania, ani nie jest możliwe jego przesunięcie, ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na budowę budynku gospodarczego na tym terenie. Organ I instancji stwierdził także, że w przypadku uznania, iż jest to garaż, co podnosiła M. K., nie jest możliwe pozostawienie przedmiotowego budynku w miejscu jego wybudowania z uwagi na jego lokalizację. Budynek także nie spełnia wymogów określonych w przepisie § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że garaż do przechowywania samochodów osobowych, powinien mieć m. in. elektryczną instalację oświetleniową (pkt 3), czego przedmiotowy obiekt nie posiada, a co wymaga wykonania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] maja 2015 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. K. rozbiórkę omawianego obiektu. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2012 r., [...] maja 2013 r., [...] lipca 2014 r., oraz w dniu [...] marca 2015 r. organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...], znajduje się wolnostojący blaszany budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m2 zrealizowany na podstawie przyjętego tzw. "milczącą zgodą" zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. o zamiarze budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w B.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że właścicielka budynku M. K., która była obecna podczas oględzin w dniu [...] maja 2013 r. okazała wnętrze obiektu. We wnętrzu obiektu nie stwierdzono garażowania samochodu, a M. K. nie zaprzeczyła kwalifikacji obiektu - jako budynku gospodarczego. Podczas ostatnich oględzin w dniu [...] marca 2015 r., pomimo skutecznego zawiadomienia, M. K. nie była obecna, przez co uniemożliwiła organowi dokonanie oględzin obiektu. W ocenie organu odwoławczego obiekt wybudowany przez M. K. znajdujący się na ww. działce, wybudowany jako budynek gospodarczy, jest budynkiem gospodarczym. W ocenie organu odwoławczego powyższy obiekt - jako budynek gospodarczy, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003 r., sprostowanego uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Działka, na której zrealizowany jest sporny obiekt leży na terenie oznaczonym symbolem "MW" - budownictwo wielorodzinne, z dopuszczeniem garaży lub miejsc do parkowania, co oznacza, że plan nie przewiduje lokalizacji na tym terenie budynków gospodarczych. Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że zgłoszenie budowy ww. budynku gospodarczego przyjęte tzw. "milczącą zgodą" przez Starostę L. (pismo z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] ), zostało przyjęte nieprawidłowo ponieważ nie można zezwolić na realizację budynku gospodarczego na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na inne cele. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 794/06, organ odwoławczy wskazał, że zarówno prowadzenie robót budowlanych bez zgłoszenia, jak i prowadzenie takich robót wprawdzie na podstawie zgłoszenia, ale dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. na podstawie zgłoszenia nieprawidłowego lub w sposób inny niż wskazany w zgłoszeniu bądź przepisach, skutkuje nakazem rozbiórki, gdy postępowanie legalizacyjne przeprowadzone na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowalne okaże się bezskuteczne. Podsumowując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji nie znajdując podstaw do zalegalizowania obiektu zrealizowanego na podstawie niewłaściwie przyjętego zgłoszenia, a tym samym nie znajdując podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zasadnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy nakazał jego rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K., wskazując w uzasadnieniu, że jako inwestor nie może brać odpowiedzialności za decyzje organu architektoniczno-budowlanego, które to decyzje obecnie organy nadzoru budowlanego określają jako niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powodu dotychczasowych decyzji budynek ten nie został posadowiony finalnie, jest tymczasowo posadowiony na działce, a zatem parametry jego ostatecznego posadowienia nie zostały dotychczas ustalone. Jednocześnie skarżąca zwróciła się z żądaniem przeprowadzenia postępowania naprawczego nakazującego doprowadzenie kwalifikacji budynku blaszanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i doprowadzenie go do finalnego posadowienia oraz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, zaś dokonana przez organy administracji ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 kpa, a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 kpa. Nie kwestionowanym faktem jest, że w dniu [...] maja 2011 r. skarżąca dokonała zgłoszenia, które dotyczyło "budowy budynku gospodarczego" na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...] (k. 11/2 akt administracyjnych organu I instancji). Z akt sprawy wynika, że pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny budynku w dniach [...] czerwca 2012 r., [...] maja 2013 r., [...] lipca 2014 r., oraz w dniu [...] marca 2015 r. W trakcie oględzin ustalono, że na opisanej działce ewidencyjnej znajduje się wolnostojący blaszany budynek gospodarczy o wymiarach 3,0 x 5,0, zrealizowany w oparciu o powyższe zgłoszenie. W trakcie oględzin w dniu [...] maja 2013 r., skarżąca okazała wnętrze obiektu, w którym nie stwierdzono garażowania samochodu (wnętrze zostało sfotografowane). Podczas ostatnich oględzin w dniu [...] marca 2015 r., pomimo skutecznego zawiadomienia, M. K. nie była obecna, przez co uniemożliwiła organowi ponowne dokonanie oględzin obiektu. Organy administracji obu instancji stwierdziły, że przedmiotowy obiekt wybudowany przez skarżącą na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...], w oparciu o zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, jest budynkiem gospodarczym. Zdaniem Sądu, ocena ta nie nosi znamion dowolności. Przede wszystkim, to w gestii skarżącego leżało wykazanie, że przedmiotowy obiekt, wbrew wyraźnej treści dokonanego zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r., nie stanowił budynku gospodarczego, lecz budynek garażowy. Oczywistym jest przy tym, że budynek gospodarczy narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003 r., sprostowanego uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W świetle zapisów planu działka, na której zrealizowany jest sporny obiekt, znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem "MW" - budownictwo wielorodzinne, na którym plan nie przewiduje lokalizacji budynków gospodarczych. Z powyższego wynika, że zgłoszenie budowy budynku, od którego nie został wniesiony sprzeciw przez Starostę L., zostało przyjęte z naruszeniem prawa. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, brak jest podstaw, by zezwolić na realizację budynku na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został na inne cele. Zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 powyższej ustawy (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany), ma zasadniczo obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza co do zasady twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 443/10, z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 604/06 oraz z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 26; M. Wincenciak, Komentarz do art. 50 ustawy - Prawo budowlane, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, SIP LEX, nr 8). Wskazuje się również, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jednak nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 powyższej ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach sprawy niniejszej organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i 51 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał w oparciu o zgłoszenie wadliwie przyjęte bez sprzeciwu, a zrealizowany obiekt budowlany narusza obowiązujące regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie miały więc podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który pozwala na nałożenie na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego - w drodze decyzji - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nie zasadne są wskazane w skardze argumenty, że "budynek nie został posadowiony finalnie i jego parametry nie zostały dotychczas ustalone". Z dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie oględzin m.in. w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz dołączonych szkiców zagospodarowania działki wynika, że budynek skarżącej posadowiony jest w jednej linii wraz z innymi budynkami (W. G., A. K. czy M. W.), co wskazuje na zrealizowane już zamierzenie inwestycjne. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo wskazać należy, że w identycznej rodzajowo sprawie dotyczącej budowy budynku gospodarczego na tożsamej działce nr ew. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 612/15 oddalił skargę W. G.. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).