II SA/Lu 616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 326,80 (trzysta dwadzieścia sześć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług oraz 34 (trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu udokumentowanych wydatków. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał W. i A. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 2,50 x 2,70 m i powierzchni zabudowy 6,75 m² zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotowy budynek wybudowany został we wrześniu 2008 r. bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia o zamiarze rozpoczęcia jego budowy do starosty. Ponadto, z uwagi na to, iż tylna ściana tego budynku, bez otworów okiennych i drzwiowych jest usytuowana od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...] jednym krańcem w odległości 0,55m, zaś drugim krańcem w odległości 0,67m, w ocenie organu inwestorzy naruszyli dyspozycję § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156). Organ wskazał, iż skoro przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 0,55m – 0,67m od granicy z działką sąsiednią, przez co nie spełnia wymagań określonych w § 12 cytowanego rozporządzenia, nie można zastosować procedury legalizującej samowolę budowlaną, uregulowanej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając argumenty przedstawione w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, iż zgłoszenia budowy dokonać można jedynie przed jej rozpoczęciem, zaś naruszenie przez inwestorów w niniejszej sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiednią o numerze 86 uniemożliwia zastosowanie procedury legalizacyjnej, a tym samym skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tego budynku. W skardze na decyzje organów obu instancji W. i A. S. wnieśli o ich uchylenie w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, zarzucając organom naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegającego na niezastosowaniu procedury legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż dyspozycja § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia zezwala na usytuowanie ściany budynku nie tylko w odległości 0,55m – 0,67m od granicy działki, ale nawet bezpośrednio w samej granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie właściwej odległości ze względu na rozmiary działki, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący podnieśli, iż budowa przedmiotowego budynku gospodarczego była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodzi zaświadczenie z dnia 18 maja 2009 r., dołączone przez skarżących do akt administracyjnych i pominięte przez organy obu instancji. Skarżący podnieśli również, że strony niniejszego postępowania: K. W., H. C. i M. C. złożyli oświadczenia, iż nie są zainteresowani ta sprawą, co oznacza, iż nie domagają się rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wskazał, iż warunkiem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. W ocenie organu, poza sporem pozostaje fakt wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co wyklucza przeprowadzenie procedury legalizacyjnej bez konieczności badania pierwszej z wymienionych przesłanek. Zdaniem organu, § 12 ust. 3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia dopuszcza usytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych budynku w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, co należy interpretować zgodnie z literalnym brzmieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była legalność budowy budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w P. przy ul. G., zrealizowanej przez inwestorów: W. i A. S. Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej i wymiarach 2,50m x 2,70m i powierzchni zabudowy 6,75 m², jest usytuowany jednym narożnikiem w odległości około 0,55 m, zaś drugim narożnikiem w odległości około 0,67m od granicy z działką sąsiednią o numerze ewidencyjnym [...], przy czym ściana tego budynku usytuowana od strony granicy z sąsiednią działką nr [...] jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Wykonane przez inwestorów: W. i A. S. roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego, na której rozpoczęcie i prowadzenie, biorąc pod uwagę rodzaj i wymiary obiektu, wymagane było dokonanie zgłoszenia w oparciu o dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Okolicznością bezsporną jest, iż inwestorzy nie dokonali wymaganego prawem zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu. Stąd, organy nadzoru budowlanego, badając legalność działań inwestora w tym zakresie, prawidłowo zastosowały art. 49b Prawa budowlanego. W myśl art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei w ust. 2 cytowanego przepisu ustawodawca przewidział możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia przy łącznym ziszczeniu się następujących przesłanek: 1) budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, opierając się na treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wskazany w art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego warunek zgodności budowy z przepisami techniczno – budowlanymi. Zgodnie z zasadą wyrażoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W związku z tym, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy § 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia ani przepisy odrębne, kwestię usytuowania budynku wzniesionego przez W. i A. S. należy oceniać w świetle powołanej regulacji § 12 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, na wstępie stwierdzić należy, iż odległość budynku wzniesionego przez inwestorów od granicy z sąsiednią działką budowlaną, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, nie odpowiada zasadzie wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest bowiem mniejsza niż 3 m. Skoro jednak przedmiotowy budynek został zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią, pozostaje jeszcze rozważenie wyjątków od wskazanej zasady. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia zezwala na sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ze względu na rozmiary działki. Z literalnej wykładni powołanej normy wynika jednoznacznie, iż ściana budynku usytuowana być musi albo w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działką budowlaną albo bezpośrednio przy tej granicy. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie odległość przedmiotowego budynku od granicy z sąsiednią działką wynosi 0,55m – 0,67m, wyłączona jest możliwość zastosowania § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Kolejny wyjątek od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wskazany w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, ma zastosowanie wówczas, jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5m do 3m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Wówczas dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z kolei z treści § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wynika, iż w przypadku, gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jednakże z uwagi na odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiednią o numerze 86 wynoszącą 0,55m – 0,67m również te przepisy nie mogą być w niniejszej sprawie zastosowane. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż organy nadzoru budowlanego, uznając, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania budowa budynku gospodarczego wzniesionego w odległości 0,55m – 0,67m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, naruszyła przepisy techniczno – budowlane, co z kolei czyniło niedopuszczalnym wszczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej na zasadzie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżących okoliczność, że sąsiedzi – właściciele działki nr [...], będący stronami niniejszego postępowania, nie domagają się rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zgoda bądź brak zgody sąsiadów nie stanowi bowiem przesłanki orzeczenia o rozbiórce obiektu bądź jego legalizacji. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie pojawił się pogląd iż ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno – budowlanych winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. (II OSK 1951/08). Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 111/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie odszedł od powyższej koncepcji, uznając, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. W myśl art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, przy czym zgody tej, w myśl art. 9 ust. 3, udziela przed wydaniem pozwolenia na budowę. Skoro organem wydającym pozwolenie na budowę jest organ administracji architektoniczno – budowlanej, z literalnej wykładni art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wynika, że organ ten jest również właściwy do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do udzielenia zgody na odstępstwo wynika również z treści art. 82 ust. 1 oraz z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Pierwszy z powołanych przepisów wyraża zasadę domniemania kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej, przekazując do ich właściwości sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. "Inne organy", o których mowa w powołanym przepisie, to organy nadzoru budowlanego, których zadania i kompetencje wskazane zostały enumeratywnie w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (oraz wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego) należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego. Wśród wskazanych zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego brak jest kompetencji, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego, tj. do zastosowania instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Wprawdzie w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego leży rozstrzyganie w kwestii samowoli budowlanej w oparciu o dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego, jednak bez wątpienia przepis ten nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do występowania z wnioskiem do ministra o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, a następnie do wyrażenia zgody na to odstępstwo. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia treść art. 250 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.).