II SA/Lu 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. D., D. P. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania nieruchomości za mienie gminne oddala skargę. Decyzją z dnia [...} sierpnia 2010r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1992r., Nr [...] nie dopatrując się rażącego naruszenia - na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). D. P. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że działka oznaczona w przedstawionej decyzji KUR z dnia [...] października 1992 r. jako numer [...] nigdy nie stanowiła drogi gminnej. Ponadto fakt prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i stojące słupy energii elektrycznej świadczą o tym, że drogi, a tym bardziej wspólnoty gruntowej, nigdy tam nie było. Okoliczni mieszkańcy nigdy nie zostali wywłaszczeni z gruntów. Mienie to nigdy nie znajdowało się we władaniu mieszkańców i gminy. Poza tym zebrane dokumenty w sprawie niczego w sprawie nie potwierdzają, a oświadczenie sołtysa dotyczy innych faktycznie istniejących dróg. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując powyższy wniosek D. P. uznało, że decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010r. jest zgodna z prawem i utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż decyzja KUR w B. z dnia [...] października 1992 r., dotyczyła bezpośrednio Gminy Z. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności to przede wszystkim Gmina Z. miałaby przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa wyżej, wynika natomiast z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2.06.1998 r. IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Organ wyjaśnił, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] maja 2010 r. Kolegium wezwało strony do przedłożenia w określonym terminie wszelkich dokumentów dotyczących nieruchomości objętych przedmiotową decyzją, jak również dokumentów mogących mieć wpływ na wynik postępowania. Jednak strony żadnych dokumentów nie przedstawiły. Ponadto wezwał pełnomocnika D. P. do wykazania w terminie 21 dni od daty doręczenia pisma, że D. P. ma legitymację strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji KUR w B. z dnia [...] października 1992 r., ponieważ z przedstawionych dotychczas pism to nie wynikało. Poza tym wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, czy chce wzruszyć przedmiotową decyzję w całości, czy w części, ponieważ we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. mowa jest przede wszystkim o działce nr [...], a jak wynika z kwestionowanej decyzji, za mienie gminne organ uznał więcej działek. Pełnomocnik strony nie przedstawił stanowiska w tej kwestii. Kolegium uznało, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu i zasadnie zaskarżaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Poza tym Kolegium, uznaje za prawidłowe ustalenia przywołane w zaskarżanej decyzji, że decyzja o uznaniu nieruchomości za mienie gminne wydana została na wniosek Wójta Gminy Z. We wniosku tym wskazano, że zgodnie z załączoną dokumentacją: mapą ewidencyjną, wyciągiem z rejestru gruntów oraz oświadczeniami złożonymi przez mieszkańców wsi B. - działki nr [...] stanowiły mienie gminne. Do akt sprawy dołączona została mapa ewidencyjna gminy Z. obr. B. w skali 1:5000, na której naniesione zostały kolorem zielonym działki o ww. numerach stanowiące drogi. Ponadto organ wskazał na figurujący w aktach sprawy protokół z dnia 24 czerwca 1991 r. sporządzony na okoliczność potwierdzenia, że drogi położone na terenie wsi B. o pow. ogólnej 2.48 ha. są drogami dojazdowymi do pól, z których korzystają mieszkańcy wsi i okolicznych miejscowości posiadających grunty w tym terenie. W protokole tym podano, że drogi te od dawna były mieniem gminnym, co potwierdzają najstarsi mieszkańcy tej wsi. Akta sprawy zawierają nadto wypis z rejestru gruntów Gminy Z. obręb B., z którego wynika, że działki oznaczone ww. numerami stanowią drogi gruntowe. Wobec tego ustalenie przedmiotową decyzją, że nieruchomości te stanowią mienie gminne było zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. T. D., D. P. i E. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2011r. Decyzji tej zarzucili: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa. Zdaniem skarżących powinni być uczestnikami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji KUR w B. z dnia 13 października 1992r., ponieważ byli właścicielami gruntów (działek), na których powstała droga przez uszczuplenie ich powierzchni, bez uprzedniego wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 75, 77 k.p.a. polegające na niewłaściwej, jednostronnej ocenie zebranego materiału dowodowego, nie uzupełnieniu zebranego materiału dowodowego przez przesłuchanie świadków, z których to zeznań jednoznacznie wynikałoby, że skarżący mają interes prawny w domaganiu się unieważnienia decyzji przekazującej drogę. Skarżący podnieśli, że nie przedstawili żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających ich interes prawny w omawianej sprawie, ponieważ interes ten – ich zdaniem - wynika wprost z samego prawa. Strona skarżąca przytoczyła fragmenty kilku wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w których sądy te odnoszą się do kwestii interesu prawnego (wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2009r., IV SA/Po 385/09, w Lublinie z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Lu 282/09 oraz 7 lipca 2009r., II SA/Lu 217/09, w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2009r., II SA/Sz 1012/08). Poza tym skarżący wskazali, że nie istnieją żadne dokumenty świadczące o wywłaszczeniu gruntów pod drogę, a działka nr [...] nigdy nie należała do wspólnot gruntowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 marca 2011r. skarżący T. D. wyjaśnił, że na przedmiotowe działki gruntu skarżący nie posiadają tytułu własności, natomiast na swoje działki położone po sąsiedzku mają tytuły własności z ustawy uwłaszczeniowej z 1971r. i toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawową kwestią omawianej sprawy jest zagadnienie interesu prawnego strony skarżącej, a więc przymiotu strony w postępowaniu, w którym została wydana ostateczna decyzja z dnia [...] października 1992r. stwierdzająca, że określone nieruchomości stanowią mienie gminne oraz w niniejszym postępowaniu toczącym się w nadzwyczajnym trybie o stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczo prawo wszczęcia postępowania administracyjnego i udziału w nim (przymiot strony) posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. (art. 28 w zw. z art. 61 § 1 kpa) Interes prawny w każdym wypadku musi wynikać z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262) Interes taki powinien być konkretny i realny, co ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy sytuacją prawną "zainteresowanego" a przedmiotem postępowania istnieje rzeczywiste powiązanie. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami jedynie faktycznymi (interesem faktycznym). Reguła ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych. Jednak z uwagi na to, że postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydano kwestionowaną decyzję, przyjmuje się, że osobą legitymowaną do wszczęcia takiego postępowania jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999r., IV SA 2520/98). Interes prawny w takim postępowaniu mogą mieć więc następcy prawni stron postępowania zwykłego, jednak podkreślić należy, że interes ten nie wypływa automatycznie z następstwa prawnego. Domagając się wzruszenia takiej decyzji następca prawny w każdym przypadku musi bowiem wykazać własny, indywidualny interes, który nie jest tożsamy z interesem prawnym jego poprzednika. W każdym przypadku musi on wykazać, że nabyte prawa i/lub obowiązki są tego rodzaju, że decyzja, której nieważność ma być stwierdzona może na nie wpłynąć i je zmienić. Nabycie praw i/lub obowiązków od innego podmiotu (nawet w przypadku dziedziczenia) nie obejmuje bowiem "interesu prawnego" w ogólności, gdyż interes prawny nie jest ani prawem ani skonkretyzowanym roszczeniem, lecz ukształtowaną indywidualnie sytuacją prawną podmiotu, uzasadniającą – ze względu na możliwość jej zmiany - udział tego podmiotu przy wydawaniu przez właściwy organ konkretnej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Lu 361/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1992r. wskazując, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów świadczących o zasadności złożonego wniosku i podniesionych w nich zarzutów. Organ odwoławczy rozpatrując wniosek uznał, że brak jest dowodów i podstaw do uznania, że skarżący posiada interes prawny w omawianej sprawie. Decyzja z dnia [...] października 1992r. została wydana w oparciu o art. 8 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W świetle drugiego z wymienionych przepisów oprócz wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 5 lipca 1963r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Przedmiotową decyzją z dnia [...] października 1992r. dokonano więc ustalenia, że wskazane w sentencji nieruchomości stanowią mienie gminne tj, drogi dojazdowe do pól położonych na terenie wsi B., gmina Z. Przewidziana w art. 8 ust. 1 cyt. ustawy decyzja ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1995r., sygn. akt SA/Kr 2717/94, publ. Lex nr 25883). Skarżący zakwestionowali legalność tej decyzji, zarzucając organom rażące naruszenie prawa materialnego przy jej wydaniu, jednak przy tym nie wykazali, w jaki sposób ta decyzja naruszyła ich prawa lub obowiązki albo w jaki sposób jej wyeliminowanie wpłynęłoby na ich aktualną sytuację prawną. Jak wynika z akt sprawy organ wzywał pełnomocnika skarżącego D. P. do przedstawienia dowodów potwierdzających jego legitymację do wzruszenia przedmiotowej decyzji. Jednak strona żadnych dokumentów nie przedstawiła. Poza tym na rozprawie strona skarżąca przyznała także, że nie posiada tytułu własności do działki nr [...], która została wymieniona w decyzji z dnia [...] października 1992r. Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Decyzja ta nie nakładała na żaden podmiot jakichkolwiek obowiązków, nie przyznawała innym podmiotom żadnych praw. W konsekwencji stwierdzenie nieważności takiej decyzji mogłoby spowodować zmianę sytuacji prawnej – poprzez pozbawienie prawa własności przejętych nieruchomości - wyłącznie Gminę Z., a nie innego podmiotu. Nie wpłynęłoby to natomiast na sytuację prawną skarżących, a w szczególności nie spowodowałoby, że to oni staną się właścicielami tych nieruchomości. Pozbawienie Gminy prawa własności nie ma bezpośredniego wpływu na nabycie tego prawa przez skarżących. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie pozostaje bowiem w związku z sytuacją prawną skarżących i nie wpływa bezpośrednio na sferę ich praw. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w domaganiu się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym przedmiotowej decyzji. Poza tym należy zauważyć, że - jak wynika z akt sprawy - decyzją z dnia [...] grudnia 1992r. Wojewoda Z. stwierdził, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 43 ze zm.), nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, w tym będących przedmiotem niniejszej sprawy. Deklaratywna decyzja wojewody, o której mowa w powołanym przepisie stanowi ustawowe poświadczenie, że gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 października 1990 r. właścicielem określonych składników mienia ogólnonarodowego, wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, dotychczas należących do Skarbu Państwa. Nie może natomiast potwierdzać żadnych innych zdarzeń, w tym także przeniesienia posiadania nieruchomości stanowiących własność osób trzecich (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008r., sygn. akt III CSK 327/07, publ. LEX nr 490474). Istnienie powyższej decyzji Wojewody powoduje natomiast, że ewentualne stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1992r. nie pozbawiły Gminy Z. prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Dodatkowo podkreślić należy, że fakt, iż skarżący tytuł własności swoich działek sąsiadujących z nieruchomościami objętymi kwestionowaną decyzją nabyli w trybie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która weszła w życie 4 listopada 1971r., świadczy o tym , że dopiero z tym dniem stali się właścicielami swoich działek. Jak zaś wskazano, kwestionowana decyzja z dnia [...] października 1992r. jako wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma charakter deklaratywny i potwierdza stan prawny w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 5 lipca 1963r. W tej dacie skarżący nie posiadali więc tytułu prawnego do swoich działek. Z tego też względu całkowicie chybiona jest argumentacja skargi odwołująca się do braku wywłaszczenia ich działek. W konsekwencji, skoro skarżący nie wykazali własnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] października 1992r., bowiem nie wykazali, w jaki sposób unieważnienie tej decyzji realnie wpłynęłoby na ich obecną sytuację prawną, powodując jej zmianę, to za prawidłowe należy uznać stanowisko organów administracyjnych, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w tym postępowaniu. Końcowo należy uznać za trafne rozstrzygnięcie procesowe polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie wydaniu decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem brak interesu prawnego wnioskodawców nie był oczywisty w chwili złożenia przez nich podania, zaś kwestia ta była przedmiotem badania przez organ w toku postępowania. Z tego względu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. prawa nie narusza, a skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).