II SA/Lu 623/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje [...] W. P. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych, osiemdziesiąt groszy) w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. II SA/Lu 623/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej Z.B. rozbiórkę budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 296 w S. Organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doręczona została Z.B. w dniu 23 czerwca 2008 r. Termin do wniesienia odwołania, wynoszący zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. czternaście dni upłynął w dniu 7 lipca 2008, natomiast odwołanie wniesione zostało w dniu 8 lipca 2008 r. Organ podniósł, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy i nie złożyła wniosku o jego przywrócenie. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Z.B. Skarżąca podniosła, że odwołanie napisała dnia 30 czerwca 2008 r., ale w Starostwie i Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego stwarzano jej trudności i uniemożliwiano zapoznanie się ze zgromadzoną dokumentacją, żądano oryginałów wyroków sądowych oraz przedłożenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., obowiązującego w okresie budowy budynku. Poinformowano też skarżącą, że nie może składać odwołania bez załączników. Dopiero po złożeniu skargi na działania urzędników, udostępniono skarżącej w dniu 7 lipca 2008 r. plan zagospodarowania przestrzennego, ale w egzemplarzu niestanowiącym dokumentu prawnego. Po zapoznaniu się z tym planem, skarżąca na skutek doznanych emocji i choroby wieńcowej doznała omdlenia i nie była w stanie tego dnia pojechać do Ś. lub L. w celu nadania odwołania w urzędzie pocztowym (urzędy pocztowe na terenie gminy T. były już zamknięte). Skarżąca wniosła o przywrócenie jej w związku z tym terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z zasadą tą wiąże się wyrażony w przepisach art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Dalsze istotne obowiązki wynikają dla organów z przepisów art. 8 i 9 k.p.a. W myśl przepisu art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stosownie natomiast do przepisu art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona nie ma przygotowania pozwalającego na rozeznanie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Za szeroką wykładnią art. 9 k.p.a. opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, "Państwo i Prawo" 1993, z. 3, s. 110) stwierdzając, że: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak tylko możliwe". Organ obowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, t.j. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej. Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej, wyrażonej w art. 9 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy organ ma podstawy do stwierdzenia, że nieudzielanie informacji spowoduje niekorzystne dla strony skutki. W takim wypadku organ ma wyraźny obowiązek wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i wskazać na konsekwencje określonego działania strony. Utrwalony jest też pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kodeksu postępowania administracyjnego stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W szczególności naruszenie zasady informowania obywateli może być samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego1984 r., SA/Po 9/84, OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" - Ossolineum 1992, s. 178; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, - akceptowany przez B. Adamiak [w:] "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006, s. 80). W rozpoznawanej sprawie organy naruszyły obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dniu 8 lipca 2008 r. pismo, które organ ten potraktował jako spóźnione odwołanie od swojej decyzji z dnia [...], nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego i przedstawił je organowi drugiej instancji. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 8 i 9 k.p.a., nie udzielając skarżącej stosownej informacji co do możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie wyjaśniając rzeczywistej woli skarżącej. Również organ drugiej instancji, stwierdzając wniesienie odwołania z uchybieniem terminu bez podjęcia jakiejkolwiek próby wyjaśnienia tych okoliczności dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów art. 8 i 9 k.p.a. oraz przepisów art. 7, 77 §1 , 80 i 134 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżąca działała w postępowaniu administracyjnym bez fachowego pełnomocnika. Jak wynika ponadto z akt tego postępowania, zwłaszcza z licznych pism kierowanych w toku postępowania do organu skarżąca czuje się pokrzywdzona działaniami organów administracji publicznej i nie zawsze jest w stanie prawidłowo ocenić zarówno postępowanie organu, jak i swoją sytuację. Sprawa dotyczy niewątpliwie bardzo istotnej dla skarżącej okoliczności – budowy domu mieszkalnego, której prawidłowość zakwestionowały organy nadzoru budowlanego. Ostatnia z wydanych decyzji to decyzja nakazująca rozbiórkę wybudowanego przez skarżącą domu. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że działanie skarżącej polegające na złożeniu w dniu 8 lipca 2008 r. w organie pierwszej instancji obszernego pisma z załącznikami miało na celu wyrażenie sprzeciwu skarżącej co do takiego rozwiązania problemu. Nie sposób jednak nie zauważyć, że pismo skarżącej wskazywało trzy różne sygnatury spraw, nie było zatytułowane "odwołanie" i adresowane było do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie organu drugiej instancji. Skarżąca stawia w piśmie wiele pytań, zwraca uwagę na bardzo istotne jej zdaniem okoliczności i dowody, wyraża niezadowolenie z dotychczasowych działań organów administracji publicznej, a w konkluzji prosi "aby PINB ponownie rozpatrzył sprawę" w oparciu o potwierdzone za zgodność z oryginałem wyroki sądowe, których organ żądał. Na wypadek jednak "odmowy zajęcia stanowiska ponownych analiz przez PINB" wnosi skarżąca o potraktowanie jej pisma jako odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę. Widać zatem wyraźnie, że skarżąca nie orientuje się w obowiązujących procedurach i nie posiada wystarczającej wiedzy, by w pełni skorzystać z przysługujących jej uprawnień, chce jednak za wszelką cenę udowodnić swoje racje. Trudno więc przypuścić, by skarżąca – składając pismo osobiście – zdawała sobie sprawę z tego, że pismo to nie zostanie w ogóle rozpatrzone przez organ pierwszej instancji, lecz potraktowane zostanie od razu jako odwołanie i to niemogące wywrzeć zamierzonego skutku, ponieważ złożone zostało z uchybieniem terminu. Stawiając się osobiście w siedzibie organu w celu złożenia pisma mogła skarżąca przypuszczać, że pracownik organu udzieli jej pełnej informacji o zaistniałej sytuacji procesowej, w szczególności poinformuje ją o konieczności dokonania dodatkowych czynności, jeśli takowe miałyby być potrzebne, zwłaszcza, że jak wynika z akt, skarżąca od kilku lat pozostaje w stałym kontakcie z organem pierwszej instancji. Tym ostrzej w tej sytuacji uwidacznia się obowiązek należytego pouczenia skarżącej przez organ o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy ponadto zauważyć, że w aktach brak dowodu doręczenia skarżącej pisma zawiadamiającego o przedstawieniu akt organowi drugiej instancji z odwołaniem i wskazującego na jednodniowe opóźnienie we wniesieniu odwołania. Przyjęcie pisma przez organ pierwszej instancji i niepoinformowanie skarżącej o przedstawieniu go organowi drugiej instancji jako spóźnionego odwołania, mogło wywołać u skarżącej mylne przekonanie, że sprawa zostanie merytorycznie rozpoznana. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W wyroku z dnia 14 maja 2007 r. (II OSK 762/06, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że strona, która uchybiła terminowi do dokonania czynności polegającej na wniesieniu odwołania może w treści odwołania zawrzeć wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności. Jeżeli zachodzą wątpliwości co do tego, czy faktycznie wolą strony jest spowodowanie, aby sprawa została rozpoznana w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji, konieczne jest skorzystanie z instytucji art. 9 k.p.a., a więc porozumienie się ze stroną aby jednoznacznie określiła swoją wolę. Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2006 r. (I OSK 1296/05, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W niniejszej sprawie pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie udzielili skarżącej dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 k.p.a. o procesowych skutkach uchybienia terminu i konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., I OSK 268/07, nie publ.). Dlatego tak istotne jest właściwe wykonanie przez organ wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skutki błędnego lub nienależytego poinformowania strony nie mogą jej w żaden sposób obciążać. Okoliczności te uszły całkowicie uwadze organu drugiej instancji, który nie podjął żadnych czynności w celu jednoznacznego ustalenia zamiaru skarżącej, podczas gdy był do tego zobowiązany przepisami art. 7 i 9 k.p.a. Organ ten nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, przyjmując że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości oraz że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Wydając na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ ten wypowiadał się co prawda tylko w kwestii proceduralnej, nie zwalniało go to jednak od wyjaśnienia – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza, że postanowienie organu stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu jest ostateczne. Strona, która uchybiła terminowi ma ustawowo zagwarantowaną możliwość ubiegania się o przywrócenie terminu, obowiązkiem organów administracji publicznej jest więc umożliwienie stronie realizacji tego uprawnienia. Jeśli z okoliczności sprawy wynika, że strona nie zdaje sobie sprawy z konsekwencji uchybienia terminu (zwłaszcza gdy uchybienie wynosi jeden dzień) i nie wie o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, obowiązkiem organu jest udzielenie stronie stosownego pouczenia. Zaniedbanie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., powodujące wadliwość postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy może bowiem stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania tylko wtedy, gdy termin ten nie zostanie przywrócony. Organ nie może zatem wydać postanowienia przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie uwzględni organ wszystkie przedstawione powyżej uwagi i wyjaśni należycie okoliczności dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. W szczególności ustosunkuje się organ do zarzutu skarżącej, że składając odwołanie pytała, czy powinna dokonać jakichś dodatkowych czynności, ponieważ było już po terminie oraz że pracownik organu, który przyjmował odwołanie i stwierdził, że jest ono spóźnione, poinformował skarżącą, że "będzie w tej sprawie rozmawiał z Nadzorem Budownictwa". Mieć będzie też organ na uwadze, że skarżąca uprawdopodobniła okoliczności wskazujące na niezachowanie terminu bez jej winy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł , jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).