II SA/Lu 623/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i podziale działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Powiatowego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. O. kwotę 100 (sto) złotych kosztów postępowania. Z. O., właściciel działki położonej w R. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem nr [...], wystąpił do Wójta Gminy M. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu domów mieszkalnych wolnostojących o wymiarach 10,7m x 10,7m, parterowych z użytkowym poddaszem wraz z towarzyszącą infrastrukturą energetyczną i wodociągową, kanalizacją bezodpływową oraz zjazdami publicznymi i indywidualnymi, a także o ustalenie warunków podziału tej nieruchomości na osiem działek oznaczonych kolejnymi numerami od [...], z których działka nr [...] miałaby mieć powierzchnię 0,0900ha, działka nr [...] miałaby mieć powierzchnię 0,0988ha, a pozostałe 6 działek: od numeru [...] miałyby mieć powierzchnię po 0,1105ha. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia Wójt Gminy M. P. przedłożył Staroście [...] do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz.199 ze zm., dalej u.p.z.p.). Postanowieniem, wydanym w dniu [...] lutego 2015 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i podziału działki nr [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych. Organ wyjaśnił, że działka ta, mająca powierzchnię [...] ha, stanowi użytki rolne sklasyfikowane w całości jako grunty orne RV. W stosunku do tak sklasyfikowanego gruntu zastosowanie mają przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych, toteż warunek uzyskania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., ma w tej sprawie zastosowanie. Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i w takim zakresie projekt decyzji podlegałby pozytywnemu uzgodnieniu. Starosta zauważył jednak, że nie jest organem uprawnionym do wypowiadania się co do podziału nieruchomości, a ponieważ przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji obejmuje nie tylko warunki zabudowy, ale i podział nieruchomości - odmówił pozytywnego uzgodnienia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], wydanym po rozpoznaniu zażalenia Z. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie odpowiada dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 92 i 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm., dalej u.g.n.). Kolegium podzieliło stanowisko Starosty [...], że materia podziału nieruchomości rolnych i leśnych nie jest elementem sprawy o ustalenie warunków zabudowy na terenach rolnych i leśnych, a tym samym nie ma dostatecznych podstaw prawnych, aby w decyzji o warunkach zabudowy ustalać warunki geodezyjnego podziału nieruchomości. Zdaniem kolegium, podział nieruchomości nie stanowi jej "zagospodarowania" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił, że aktualny kierunek wykładni analizowanych przepisów zmierza ku wykluczeniu traktowania podziału nieruchomości jako elementu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie jest upoważniony do wypowiadania się w przedmiocie dopuszczalności i zasadności podziału nieruchomości, która według stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków jest nieruchomością rolną lub leśną. W konsekwencji powyższego kolegium uznało za niedopuszczalne, aby stanowisko organu współdziałającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p.) obejmowało uzgodnienie podziału nieruchomości. Kłóciłoby się to, zdaniem organu, z zasadą, według której zgodność podziału z warunkami wynikającymi z art. 94 ust. 1 u.g.n. (dla terenów, które nie mają planu miejscowego) opiniuje wójt, burmistrz, prezydent miasta, a tym samym oznaczałoby naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji publicznej (opinię w tym względzie wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje w postępowaniu, którego przedmiotem jest podział nieruchomości, a nie ustalenie warunków zabudowy terenu). W ocenie kolegium, przytoczone rozwiązania prawne nie pozwalają Staroście [...] - jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - uzgodnić takiego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który zawiera również rozstrzygnięcie w kwestii podziału nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. O. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Starosta [...] prawidłowo ocenił, że nie jest uprawniony do tego, aby uzgadniać warunki podziału nieruchomości, a ponieważ wniosek skarżącego obejmował również ten przedmiot - prawidłowo odmówił uzgodnienia tak określonego przedsięwzięcia. Za nietrafny kolegium uznało zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie orzekało na podstawie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem zaskarżenia jest odmowa uzgodnienia przez Starostę [...] projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych wolnostojących wraz z infrastrukturą na działce nr [...] położonej w R. , a także o ustaleniu warunków podziału tej nieruchomości. Bezsporne jest, że nieruchomość objęta wnioskiem w niniejszej sprawie stanowi użytek rolny sklasyfikowany w całości jako grunt orny RV (klasy V). Grunty tej klasy nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wynika z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), co stanowi jedną z pozytywnych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jednak, w myśl art. 53 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiego gruntu wymaga uprzedniego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, którym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest starosta. Kwestionowaną przez skarżącego odmowę uzgodnienia – w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy organy obu instancji uzasadniły tym, że starosta, jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie jest właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającego rozstrzygnięcie również w kwestii podziału nieruchomości. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanego przepisu wynika, że procedura zmierzająca do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z nich jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, celem zaś drugiego - zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. W takim ujęciu dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, Lex nr 1664502). W świetle powyższego należy przyjąć, że w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest określenie warunków podziału nieruchomości. Decyzja ta wskazuje bowiem jedynie na możliwość podziału określonej nieruchomości w celu wydzielenia działek na lokalizację planowanej inwestycji oraz określa ogólne wymagania dotyczące proponowanego podziału. Nie rozstrzyga natomiast o podziale nieruchomości, który – jak wyżej wyjaśniono – jest przedmiotem odrębnego postępowania (tak m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2011 r., II SA/Lu 742/11 i z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Lu 775/10 i II SA/Lu 776/10, CBOSA). Zatem stanowisko organów obu instancji o niedopuszczalności uzgodnienia – w zakresie ochrony gruntów rolnych – planowanej przez skarżącego inwestycji jest błędne. Organy te uznały się za niewłaściwe w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, niezasadnie przyjmując, że uzgodnienie obejmowałoby miedzy innymi rozstrzygniecie w kwestii podziału nieruchomości (k. 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Tymczasem, jak wyżej podniesiono, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zawierał propozycji rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału nieruchomości. Stwierdzał jedynie możliwość podziału wskazanej we wniosku nieruchomości w celu wydzielenia działek na lokalizację planowanej inwestycji oraz określał ogólne wymagania dotyczące proponowanego podziału, co odpowiada dyspozycji art. 94 ust. 1 u.g.n. Przedmiot uzgodnienia – wbrew stanowisku organów- mieścił się zatem w zakresie właściwości rzeczowej Starosty [...] jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. Wskazane uchybienie skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji wyda postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu domów mieszkalnych wolnostojących o wymiarach 10,7m x 10,7m, parterowych z użytkowym poddaszem wraz z towarzyszącą infrastrukturą energetyczną i wodociągową, kanalizacją bezodpływową oraz zjazdami publicznymi i indywidualnymi, mając na uwadze, że określenie w projekcie tej decyzji warunków podziału nieruchomości nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane w oparciu o dyspozycję art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.