II SA/Lu 627/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. Starosta Ś. decyzją z [...] r., powołując się na art. 34 ust. 5 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 - dalej "P.b.") oraz art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Z. S. (dalej "inwestor" lub "skarżący"), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku byłej wymiennikowi [...] z jednoczesną adaptacją na aptekę i lokale użytkowe, na działkach nr [...] i [...] w Ś., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po wszczęciu postępowania w sprawie, postanowieniem z [...] r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Mimo tego wezwania, nie usunięto wszystkich nieprawidłowości, wobec czego przedłożone dokumenty nie dają podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor, który w złożonym odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz złożył wniosek o zawieszenie postępowania na czas nieoznaczony wobec konieczności zakończenia uzgodnień z Urzędem Miasta Ś., niezbędnych do uzyskania prawa budowy normatywnego dojścia do budynku objętego adaptacja od strony południowej na działce nr [...]. Dodatkowo podniósł, iż skarżona decyzja nie jest nieprawidłowa, jednakże z powodów niezależnych od strony nie udało się uzyskać w wyznaczonym terminie prawa do wykorzystania działki nr [...] (stanowiącej własność Gminy Ś.) do celów budowlanych. Ponadto decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., tj. bez wezwania strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stwierdził, że jeśliby takie wezwanie otrzymał, wówczas wniósłby o zawieszenie postępowania z uwagi na brak niezbędnego stanowiska Urzędu Miasta Ś.. Jednocześnie dołączył umowę z G. Ś. zawartą na czas nieoznaczony na dzierżawę części działki nr [...], z przeznaczeniem na wstawienie pojemników na odpady komunalne. Następnie w odpowiedzi na wezwanie Wojewody dotyczące zawartego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania, inwestor wyjaśnił, że modyfikuje treść odwołania, żądając dalszego prowadzenia postępowania i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie usunięto nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu tego organu z [...] r. występujących w przedłożonym projekcie budowlanym. Jednocześnie wyjaśnił, że termin określony w art. 35 ust. 3 P.b. nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin ten ma charakter procesowy i powinien być tak ustalony, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego wyznaczony termin umożliwiał inwestorowi uzupełnienie stwierdzonych nieprawidłowości. Co więcej, termin określony przez organ jako termin urzędowy może zostać przedłużony na wniosek strony z ważnych przyczyn. Odwołujący z takiej możliwości nie skorzystał, zaś wniosek o zawieszenia postępowania przed organem pierwszej instancji został złożony dopiero wraz z odwołaniem, a następnie został cofnięty. Jednocześnie Wojewoda za niesłuszny uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak wezwania strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wskazał, inwestor miał świadomość dotycząca zakresu stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, a mimo to nie wywiązał się z obowiązku ich usunięcia. Co więcej, inwestor mógł uzupełnić dokumentację zgodnie z postanowieniem z [...] r. nawet na etapie postępowania odwoławczego, jednakże tego w całości nie uczynił. Konkludując Wojewoda podniósł, że inwestor pomimo wydania postanowienia nakładającego na niego obowiązek usunięcia, w określonym terminie, nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym, do dnia wydania kwestionowanej decyzji nie wywiązał się w całości z nałożonego na niego obowiązku. Organ nie miał zatem innej możliwości jak wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja Starosty [...] jest prawidłowa i nie narusza prawa. Inwestor nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją organu odwoławczego, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze decyzji tej zarzucił naruszenie art. 6, art. 10 i art. 79a k.p.a. wobec nie poinformowania strony o zamiarze wydania decyzji (w obu instancjach) w celu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądania o zawieszenie postępowania wobec niezakończenia uzgodnień z Urzędem Miasta Ś. w sprawie zapewnienia komunikacji z przedmiotowym budynkiem przez teren działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Ś.. Jak wskazał, organ odwoławczy dostrzega obowiązek wezwania strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, lecz z jakichś powodów pozbawia skarżącego tego prawa, czego nie da się wytłumaczyć jak jedynie jakąś niezrozumiałą dyskryminacją. Gdyby bowiem skarżącemu umożliwiono wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, to wtedy poinformowałby on organ, że ustalił, iż działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod drogę, która zostanie przebudowana oraz wniósłby o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia uzgodnień. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, co też miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów uznał, że akt ten odpowiada prawu. Jak stanowi art. 35 ust. 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia wniosku), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; (4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Przepis powyższy reguluje zatem zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, mających na celu kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego. W razie stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.). W przypadku zaś spełnienia tych wymagań, a także wymagań zawartych w art. 32 ust. 4 P.b., (z których do niniejszej sprawy odnosi się jedynie wymóg złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - o czym stanowi art. 35 ust. 4 P.b. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b., a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 P.b. Jak jednak słusznie uznały rozstrzygające organy, sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zdaniem Sądu, lektura akt sprawy, w tym znajdującego się w nich postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 P.b. oraz złożonej przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego dokumentacji dowodzi, że słusznie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w świetle wyżej zacytowanych przepisów zaistniały podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku byłej wymiennikowi [...] z jednoczesną adaptacją na aptekę i lokale użytkowe. W sprawie bezsporne bowiem jest, czego nie kwestionuje również skarżące, że wbrew wymogom prawa inwestor mimo prawidłowego wezwania nie złożył projektu zagospodarowania działki opracowanego na aktualnej mapie do celów projektowych, nie wykazał w projekcie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. L. . Z [...] r. poz. [...]) w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych związanych z projektowaną zabudową, nie zlikwidował rozbieżności związanych z projektowanymi przyłączami, nie dostarczył poprawnie wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr [...] oraz nie dostarczył dokumentów uwiarygodniających prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (dołączone pismo [...] z [...] r. nie stanowi podstawy do potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś dołączona przy piśmie z [...] r. umowa związana z dzierżawą części działki nr [...] wygasła z dniem [...] r.). W tych okolicznościach organy obu instancji prawidłowo uznały, że ziściły się warunki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. W sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego stwierdził, że inwestor nie usunął nieprawidłowości w projekcie, nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy, jak tylko w myśl art. 35 ust. 3 P.b. - obowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu. Co należy przy tym podnieść, wydanie decyzji odmownej w żaden sposób nie zamyka inwestorowi drogi do ponownego wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskania takiej decyzji, oczywiście jeżeli zostaną spełnione wszystkie przewidziane prawem warunki jej uzyskania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi uznać należy je w całości za nieuzasadnione. Przede wszystkim nie ma racji skarżący, wskazując, że naruszenie art. 10 § 1, którego dopuściły się organy obu instancji winno skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Jak bowiem słusznie w tym zakresie wskazał organ odwoławczy, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Sąd w pełni bowiem podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący podał, że gdyby Starosta umożliwił mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się, to wtedy poinformowałby organ, że działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod drogę, która zostanie przebudowana oraz wniósłby o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia uzgodnień. W ocenie Sądu, twierdzenia te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Chodzi bowiem o przedstawienie takich argumentów, które skutecznie podważyłyby stanowisko organu, co do meritum sprawy, tj. co do braku wykonania wezwania zawartego w postanowieniu z [...] r. Skarżący natomiast sam podziela stanowisko organów, że nałożony na niego tym postanowieniem obowiązek nie został wykonany. Co więcej, abstrahując od możliwości uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania inwestor mógł zamiast o zawieszenie postępowania, wystąpić do prowadzącego sprawę organu pierwszej instancji o przedłużenie terminu. Termin określony w art. 35 ust. 3 P.b. nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin ten ma charakter procesowy. Termin usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b., jest terminem wyznaczanym przez organ administracji i jako taki może być na wniosek strony przez organ skracany lub przedłużany. Przy czym organ przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu powinien mieć na uwadze jego zasadność, w kontekście terminu przedłużenia oraz długości postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżący nigdy nie wystąpił o zawieszenie postępowania (również w toku postępowania odwoławczego, wniosek zawarty w odwołaniu cofnął), jak również nie wnosił o przedłużenie terminu zakreślonego na wykonanie postanowienia z [...] r. Tym samym twierdzenia jego o braku możliwości złożenia takiego wniosku traktować należy jako taktykę procesową mającą za cel uchylenie wydanych decyzji, które - co należy pamiętać - stanowią konsekwencję samego działania skarżącego. Podsumowując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Również Sąd działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził jakichkolwiek uchybień, które obligowałyby do przychylenia się do zgłoszonego przez skarżącego żądania uchylenia podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Organ dokonał pogłębionej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł o jej oddaleniu.