II SA/Lu 628/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. J. i G. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J. i G. P. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Pełnomocnik skarżących zgłosił zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych, polegających na zmianie sposobu użytkowania poddasza lokalu nr [...], położonego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]/2 w L. , na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]. Do zgłoszenia przedłożono zaświadczenie Burmistrza Miasta L. z [...] maja 2019 r., potwierdzające, że zmiana sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego (poddasza) na część mieszkalną jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie 14 dni, nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym, m.in. poprzez wykazanie zgodności wielkości współczynnika intensywności zabudowy, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Pełnomocnik inwestorów złożył uzupełnioną dokumentację budowlaną oraz wyjaśnienia, w których stwierdził, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania poddasza jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego. Decyzją z [...] lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej: Prawo budowlane), Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza opisanego wyżej lokalu nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], nieruchomość, której dotyczy zgłoszenie jest położona w granicach obszaru oznaczonego symbolem "29, 31 MN - Obszar Mieszkaniowy", z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami (w tym urządzeniami technicznymi). Wniosek obejmuje zmianę sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe mieszkalne, które będzie składało z dwóch sypialni i łazienki o powierzchni 39,94 m2 oraz przedsionka o powierzchni 3,96 m2. W ten sposób powstanie nowa kondygnacja budynku mieszkalnego, którą należało ująć przy wyliczeniu współczynnika intensywności zabudowy. Suma powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych liczona w zewnętrznym obrysie murów, do powierzchni terenu objętego projektem zagospodarowania działki wynosi 349,94 m2/415 m2. Wielkość wskaźnika intensywności zabudowy wynosić będzie 0,843, co znacznie przekroczy wielkość obowiązującą na tym terenie tj. 0,6. W odwołaniu od decyzji Starosty pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie: przepisów planu miejscowego przez błędne wyliczenie wskaźnika intensywności, przez zsumowanie powierzchni wszystkich kondygnacji, art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego narusza zapisy planu miejscowego oraz przepisów postępowania przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji co do sposobu obliczania powierzchni kondygnacji naziemnych. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji co do niezgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku z ustaleniami planu miejscowego. Wojewoda podzielił pogląd Starosty, że zmiana sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe mieszkalne spowoduje powstanie nowej kondygnacji, którą należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni użytkowej budynku. Zdaniem organu, przesądza o tym definicja kondygnacji w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej: rozporządzenie). W świetle tej definicji za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wojewoda powołał się również na określenie charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Z treści normy wynika, że powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad. Intensywność zabudowy (powierzchnia wszystkich kondygnacji naziemnych liczona w zewnętrznym obrysie murów, w odniesieniu do powierzchni terenu objętego projektem zagospodarowania) działki wynosi 0,843, gdzie w planie współczynnik ten określono do 0,6. Postanowienia planu miejscowego dopuszczające odstępstwo od norm intensywności zabudowy (o 15%) nie mają zastosowania, gdyż dla terenu MN byłaby to wielkość 0,69. W skardze do Sądu pełnomocnik A. J. i G. P. zarzucił naruszenie: - § 33 planu miejscowego, wskutek błędnego obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy przez zsumowanie powierzchni wszystkich kondygnacji, bez uwzględnienia ich obliczenia jedynie w zewnętrznym obrysie murów zgodnie z zapisami planu; - art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, wskutek ustalenia, że zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego narusza ustalenia planu miejscowego; - art. 81a § 1 k.p.a. wskutek jego niezastosowania, w sytuacji gdy organ wskazał, że w tej sprawie pojawiły się wątpliwości, co do zaliczenia poddasza do kondygnacji oraz wskutek bezpodstawnego powołania się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżących podniósł, że poddasze budynku nie ma ścian kolankowych, ponieważ połać dachu znajduje się bezpośrednio na stropie. Wobec tego poddasze nie ma murów, wymienionych w § 33 planu miejscowego, co uniemożliwia pomiar powierzchni ogólnej w ich zewnętrznym obrysie. W tej sytuacji powierzchnia tej kondygnacji nie może by wliczona do wskaźnika "Po" – sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych liczonej w zewnętrznym obrysie murów. W tej sytuacji wskaźnik intensywności zabudowy nie ulega żadnej zmianie w związku ze zmianą sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe. W ocenie pełnomocnika bezpodstawne jest powołanie się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również na treść Polskiej Normy PN-ISO 9836, gdyż nie mają one zastosowania do przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zapisy planu miejscowego nie odwołują się definicji kondygnacji w innych uregulowaniach. Gdyby Rada Miasta L. chciała tego dokonać to bez wątpienia takie odniesienie zostałoby zawarte. Pełnomocnik podniósł również, że kwestie zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym były konsultowane z kierownikiem Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w L. oraz z Architektem Miasta w Wydziale Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta L.. Według interpretacji obydwu urzędów w tym przypadku uznano za zasadne niewliczanie poddasza do współczynnika intensywności zabudowy. Interpretacja osoby, która przygotowywała plan miejscowy potwierdza wolę Rady Miasta i literalne brzmieniem zapisu planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą wniesienia sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej był art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, w świetle którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw wobec zgłoszenia, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów obydwu instancji naruszenie ustaleń planu miejscowego wskutek zamierzonej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wynika z przekroczenia dopuszczalnego planem wskaźnika intensywności zabudowy, którego wartość w analizowanym przypadku wynosi 0,6 (z możliwością zastosowania odstępstwa o 15%). W rozpoznawanej sprawie niesporna jest wielkość wskaźnika zabudowy (wynikająca z § 29 ust. 1 planu miejscowego). Niesporne są również ustalenia i obliczenia dotyczące powierzchni działki (415 m2) oraz powierzchni zabudowy parteru i piętra budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej znajdującego się na tej działce (237,10 m2). Niesporne jest wreszcie, że w aktualnym, pierwotnym stanie, budynek nie przekracza dopuszczalnego wskaźnika zabudowy (0,57). Kluczowym elementem sporu w rozpoznawanej sprawie jest interpretacja postanowień § 33 ust. 1 planu miejscowego. W świetle tego przepisu, jako podstawowy parametr oceny efektywnego wykorzystania terenów zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej przyjmuje się wskaźnik intensywności zabudowy o ogólnej postaci: I - Po/T, gdzie: "Po" – suma powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych liczona w zewnętrznym obrysie murów, "T" – powierzchnia terenu objętego projektem zagospodarowania działki. Spór między skarżącymi a organami administracji architektoniczno-budowlanej wynika z odmiennej interpretacji elementu "Po" w powyższym wzorze obliczania wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie skarżących rozwiązania techniczne zastosowane w budynku sprawiają, że poddasze użytkowe, które ma powstać na skutek zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, nie może być uwzględniane przy obliczaniu powierzchni użytkowej budynku. Poddasze budynku nie ma ścian kolankowych, ponieważ połać dachu znajduje się bezpośrednio na stropie. Wobec tego poddasze nie ma murów, co uniemożliwia pomiar powierzchni ogólnej w ich zewnętrznym obrysie. Zmiana sposobu użytkowania w związku z przekształceniem strychu w poddasze użytkowe nie zmieni wielkości wskaźnika intensywności zabudowy. Sąd nie podziela argumentacji skarżących, uznając za prawidłowe stanowisko organów. Argumentem przesądzającym jest treść definicji kondygnacji, zawarta w § 3 pkt 16 rozporządzenia. W świetle tej regulacji, przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Wbrew zarzutom skargi odwołanie się przez organy do tego przepisu w celu interpretacji zapisów § 33 planu miejscowego było prawidłowe. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy plan miejscowy definiując pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy posługuje się pojęciem kondygnacji, jednak pojęcia tego nie definiuje, poszukując znaczenia tego pojęcia należy w pierwszej kolejności odwoływać się do języka prawnego, tj. języka aktów normatywnych, regulujących zagadnienia procesu inwestycyjno-budowlanego. Nie sposób zgodzić się z tezą, że plan miejscowy i rozporządzenie stanowią zupełnie innego rodzaju akty z punktu widzenia celów i funkcji. Jest dokładnie odwrotnie, albowiem stanowią one akty prawne o kluczowym znaczeniu w procesie inwestycyjno-budowlanym i co do podstawowej funkcji, ich rola jest taka sama – określają prawne warunki reglamentowania wolności zabudowy ze względu na interes publiczny wyrażający się w konieczności zapewnienia racjonalnego zagospodarowania przestrzeni i bezpieczeństwa projektowania i realizacji obiektów budowlanych. Stanowisko wskazujące na konieczność odwołania do przepisów rozporządzenia przy wykładni postanowień planu miejscowego (ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy) w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. przykładowo: wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1719/07 i wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1111/19). Sądy wskazują przy tym, że przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz przepisy prawa budowlanego tworzą pewną funkcjonalną całość normatywną. Skoro zatem przepisy z zakresu planowania przestrzennego nie definiują określonego pojęcia, a pojęcie to można ustalić na podstawie szeroko rozumianych przepisów z zakresu prawa budowlanego, to zasadne jest posłużenie się tymi ostatnimi przepisami przy ustaleniu treści danego pojęcia. Z tego powodu przy dokonywaniu wykładni zapisów planu miejscowego należy przyznać pierwszeństwo przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. treści § 3 pkt 16 rozporządzenia, z którego można wyprowadzić sposób rozumienia określenia poddasza użytkowego, przed słownikowym jedynie rozumieniem powyższego pojęcia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 48/09 i wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., II OSK 771/14). Z kolei w wyroku z 4 października 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 702/19) WSA w Warszawie, wychodząc z trafnego założenia o konieczności zastosowania przy interpretacji postanowień planu miejscowego definicji kondygnacji określonej w przepisach rozporządzenia, doszedł do konkluzji, że poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, jest również kondygnacją. Zmiana sposobu użytkowania kondygnacji poddasza na kondygnację mieszkalną, zgodnie z opisem technicznym zawartym w projekcie budowlanym zamiennym, powoduje, że budynek będzie miał trzy kondygnacje mieszkalne, co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tezy te potwierdza również wykładnia funkcjonalna pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy. Jak wskazał prawodawca miejscowy, wskaźnik ten stanowi podstawowy parametr oceny efektywności wykorzystania terenów zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej (§ 33 ust. 1 planu miejscowego). Niewątpliwie powiększenie mieszkalnej powierzchni użytkowej poprzez zmianę zagospodarowania poddasza (strychu) wpływa istotnie na efektywność wykorzystania terenu zabudowy mieszkaniowej. W tej sytuacji, analizując zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w kontekście dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy, należało uznać, że poddasze użytkowe (które ma powstać na skutek zmiany sposobu użytkowania) stanowi kondygnację naziemną, której powierzchnię należy uwzględnić w składniku "Po", zawartym we wzorze obliczania wskaźnika intensywności zabudowy, zgodnie z § 33 ust. 1 planu miejscowego. Prawidłowe (i w tym zakresie niesporne) obliczenia matematyczne organów doprowadziły do konkluzji, że po zmianie sposobu użytkowania wskaźnik intensywności zabudowy będzie wynosił 0,843, a zatem będzie przekraczał wartość dopuszczalną, zarówno w wymiarze podstawowym dla obszaru, na którym znajduje się sporny budynek (0,6), jak i wartość uwzględniającą dopuszczalne odstępstwo (0,6 + 15%; zob. § 29 ust. 1 i § 33 ust. 4 planu miejscowego). Zdaniem Sądu, niezasadne są argumenty podniesione w skardze. Nie było błędem organu odwołanie się do Polskiej Normy PN-ISO 9836, z tych samych przyczyn, co odwołanie się do zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odwołanie się do treści Polskiej Normy miało zresztą charakter w istocie pomocniczy. Służyło ono bowiem jedynie wykazaniu nieprawidłowości twierdzeń skarżących co do niemożliwości obliczenia powierzchni użytkowej, w przypadku zastosowanych dla poddasza rozwiązań technicznych. Skarżący podnosili bowiem, że brak ścianki kolankowej uniemożliwia wskazanie obrysu muru, ponieważ takiego muru nie ma (przynajmniej nie z każdej strony budynku – skoro dach jest dwuspadowy to z dwóch stron budynku taki mur istnieje, co potwierdza analiza rysunków projektu budowlanego znajdujących się w aktach administracyjnych). Treść normy wskazuje zaś, że obliczenie powierzchni użytkowej poddasza jest możliwe, nawet przy rozwiązaniach technicznych zastosowanych w budynku skarżących. Trzeba przy tym zauważyć, że również w projekcie budowlanym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wskazano powierzchnię użytkową poszczególnych pomieszczeń i całego poddasza użytkowego, choć obliczoną w inny sposób. W ocenie Sądu, metoda obliczeń, zastosowana przez organy, oparta na treści Polskiej Normy, jest prawidłowa. W tej sytuacji za bezzasadne uznać należało podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 33 planu miejscowego, albowiem organy obu instancji dokonały prawidłowej interpretacji tej regulacji. W konsekwencji nieuzasadnione były też zarzuty naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Skoro bowiem wskutek zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu doszłoby do przekroczenia dopuszczalnego planem miejscowym wskaźnika zabudowy, organ miał obowiązek wnieść sprzeciw. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 81a ust. 1 k.p.a. Po pierwsze przepis ten dotyczy rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego, tymczasem stan faktyczny w sprawie był w istocie niesporny, a problemem była właściwa interpretacja przepisów prawa, a nie ustalenia faktyczne. Właściwie sformułowany zarzut mógłby odnosić się zatem do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który odnosi się do wątpliwości co do treści normy prawnej. Po drugie, ten ostatni przepis odnosi się do takich wątpliwości, których nie da się usunąć drogą zastosowania podstawowych metod wykładni. W rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości nie było, gdyż uwzględnienie nie tylko wykładni językowej, ale również systemowej i funkcjonalnej doprowadziło do wyinterpretowania prawidłowej normy prawnej. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd oddalił skargę.