II SA/Lu 637/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2012r. sprawy ze skargi A. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. C. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznanie zasiłku stałego w wysokości 1.000 zł miesięcznie. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). umorzył postępowanie w sprawie wniosków A. C. z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] lutego 2012 r. o przyznanie zasiłku stałego w wysokości 1.000 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniach [...] i [...] marca 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęły przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnioski A.C. z dnia [...] lutego 2012 i [...] marca 2012 r. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego w kwocie 1.000 zł miesięcznie. Na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] marca 2012 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że sytuacja materialno – bytowa wnioskodawcy nie uległa zmianie. A.C. prowadzi samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 294,32 zł miesięcznie. Posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,14 ha fizycznych, co odpowiada 0,85 ha przeliczeniowego, z którego dochód w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej wynosi 175,95 zł miesięcznie. Organ podniósł, że sprawa dotycząca przyznania zasiłku stałego była już przedmiotem postępowania i została ostatecznie rozstrzygnięta. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznano A. C. zasiłek stały w kwocie 294,32 zł miesięcznie na okres od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Wnioski przekazane organowi w dniach [...] i [...] marca 2012 r. są kolejnymi wnioskami w tej samej sprawie, a sytuacja osobista i dochodowa strony po wydaniu decyzji nie uległa zmianie, zmieniła się jedynie powierzchnia gospodarstwa rolnego, która nie ma wpływu na wysokość zasiłku. W ocenie organu bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie wniosków o zasiłek, gdy sprawa została już rozpatrzona wydaną decyzją i udzielono pomocy we wskazanej formie. W tej sytuacji postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. A.C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej . Utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazanej na wstępie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. podniosło, że podstawą umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania administracyjnego następuje między innymi w sytuacji, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Ostatnio wymieniona sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż ostateczną decyzją przyznano już A. C. zasiłek stały na okres od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. w wysokości 294,32 zł, a podopieczny z pomocy społecznej może pobierać tylko jeden zasiłek stały. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu decyzji pierwotnej w ustalonym przez prawo trybie. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej daje podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w sytuacjach w tym przepisie wymienionych, a także do zmiany decyzji na korzyść strony bez jej zgody. Organ pomocy społecznej stwierdził, że po wydaniu decyzji, którą przyznano A. C. zasiłek stały sytuacja materialna i osobista strony nie uległa zmianie w taki sposób, aby uchylić lub zmienić decyzję przyznającą zasiłek stały i podwyższyć świadczenie. W tym stanie faktycznym i prawnym decyzja ostateczna przyznająca A. C. zasiłek stały do dnia [...] lipca 2013 r. ma powagę rzeczy osądzonej. W związku z tym ubieganie się odwołującego po raz kolejny o przyznanie zasiłku stałego jest bezprzedmiotowe. Ubocznie Kolegium podniosło, że żądanie przyznania zasiłku stałego w kwocie 1.000 zł jest nieuzasadnione, gdyż zgodnie z przepisami ustawy maksymalna kwota tego zasiłku wynosi 477 zł miesięcznie. A.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]czerwca 2012 r., podtrzymując żądanie przyznania na jego rzecz zasiłku stałego w kwocie 1.000 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) (dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej , Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że obie wymienione decyzje podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., stosowany w związku z przepisem art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), nakazującym w sprawach nieuregulowanych w ostatnio wymienionej ustawie stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, wedle którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1622/09, LEX nr 746692 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Jak wskazano w przywołanych orzeczeniach, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a to ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym podkreślić, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). W świetle tego, co powiedziano wyżej, należało uznać za wadliwe decyzje organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskami A.C. z [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2012 r. o przyznanie zasiłku stałego w kwocie 1.000 zł miesięcznie. Niewątpliwym jest w sprawie, że wydaną wcześniej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznano na rzecz skarżącego zasiłek stały na okres od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2013 r. w wysokości 294,32 zł miesięcznie i decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. Jak podniesiono jednak w zaskarżonej decyzji, przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość zmiany decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów tej ustawy. Przy tym według ust. 3a art. 106 ustawy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wnioski A.C. wniesione w dniach [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2012 r., a więc w okresie pobierania zasiłku stałego przyznanego wcześniejszą decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., należało więc odczytać jako zmierzające do zmiany wysokości świadczenia. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ prowadził postępowanie w tym kierunku, jednakże na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego uznał, że sytuacja skarżącego nie zmieniła się w sposób, który miałby wpływ na wysokość zasiłku stałego. Na okoliczność tę zwrócił także uwagę organ odwoławczy wskazując, że po wydaniu decyzji przyznającej zasiłek stały sytuacja materialna i osobista strony nie uległa zmianie tak, aby uchylić lub zmienić decyzję przyznającą zasiłek stały i podwyższyć przyznane skarżącemu świadczenie. Z oceny tej organy wyprowadziły jednak błędne wnioski co do treści rozstrzygnięcia. Przywołane ostatnio stanowisko organów oznacza bowiem, że po przeprowadzeniu postępowania uznały one brak podstaw do zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały, a zatem brak podstaw do uwzględnienia żądania zawartego we wnioskach skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2012 r. Postępowanie administracyjne w sprawie nie było więc bezprzedmiotowe, gdyż jego przedmiot stanowiło żądanie strony zmiany wysokości zasiłku stałego. Jak podniesiono zaś wyżej, uznanie przez organ, że zachodzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony i konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.