II SA/Lu 637/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. N., J. N. oraz W. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. N., J. N., W. N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania G. L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,2087 ha, stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], położonej w L. przy ul. [...] – uchylił tę decyzję w części obejmującej pkt I oraz od pkt II do pkt IX i w tym zakresie odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1978 r., znak: [...], wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność J. N. i Z. N., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,6157 ha. Przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. K. N., W. N. i J. N., jako spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1997 r., sygn. akt II Ns [...]) zwrócili się do Prezydenta Miasta L. o zwrot części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], dawna działka nr [...] o pow. 0,2029 ha położona w L. przy ul. [...]. Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej prowadzenia wyznaczył Starostę L.. Następnie do akt postępowania dołączono operat geodezyjno-prawny zarejestrowany w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...], z którego wynika że działka wnioskowana do zwrotu znajduje się w obszarze aktualnej działki oznaczonej nr [...], o projektowanym nr [...] o pow. 0,2087 ha. W dniu [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, na podstawie których ustalił, że wnioskowany do zwrotu teren w znacznej części położony jest na zboczu i porośnięty jest wysokim chwastem, krzewami i drzewami samosiewnymi. Opisywany teren stanowi część większego niezagospodarowanego obszaru. Jedynie w niewielkiej części, od strony dna wąwozu, projektowana działka nr [...] zagospodarowana jest aktualnie pod zieleń - wykoszona trawa oraz nasadzenia 10 drzewek około dwuletnich. Obecni na oględzinach stwierdzili, że wywłaszczona nieruchomość – w obszarze aktualnej działki nr [...] – w większej części zajęta jest pod zabudowania Stowarzyszenia "[...]". Część dawnej działki nr [...] pozostająca poza ogrodzeniem wskazanego obiektu porośnięta jest wysokim chwastem. Pismem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. przekazał organowi I instancji, kopię planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" oraz zatwierdzającej go decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1978 r., znak: [...] Z uwagi na bark pieczątek i podpisów na ww. dokumentach nie poświadczono zgodności kopii z oryginałem. Według rysunku ww. planu, zawnioskowany do zwrotu teren znajdował się poza granicami opracowania planu osiedla "[...]" oznaczonymi literami A-T. W dalszym toku postępowania, pismem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] Wydział Planowania UM L. przekazał informację, iż obszar dawnej działki nr [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym L. - [...] zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. N. 21 z dnia [...] sierpnia 1976 r. Według ustaleń ww. planu, zawnioskowany do zwrotu obszar nie był przeznaczony pod realizację osiedla "[...]", którego budowę wskazano jako cel wywłaszczenia, ale pod tereny o funkcji dzielnicowej. Grunt wykazany jako projektowana działka nr [...] położony był w obszarze przeznaczonym pod dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "R. " z zespołami boisk i płytą stadionu (symbol D 26 ZP). Według rysunku ww. planu przedmiotowy teren znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego stadionu. W pozostałej części dawna działka nr [...] przeznaczona była pod realizację szkoły specjalistycznej (symbol D 27 UO). W dniu [...] listopada 2015 r. wnioskodawcy złożyli przed organem pierwszej instancji oświadczenie do protokołu, zgodnie z którym ograniczyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie do części tej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka [...] o pow. 0,2087 ha. Następnie w dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta L. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której wnioskodawcy poparli swój wniosek o zwrot wskazanej nieruchomości, przy sprzeciwie przedstawicieli G. L.. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta L. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., orzekł o: - zwrocie na rzecz wnioskodawców omawianej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2087 ha (pkt I i III sentencji); - umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej część aktualnej działki nr [...] (pkt II sentencji); - przejściu prawa własności zwróconej nieruchomości z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w stanie, w jakim nieruchomość ta znajdować się będzie w dniu jej zwrotu (pkt IV i V sentencji); - zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz G. L., w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja ta podlegać będzie wykonaniu (pkt VI i VII sentencji); - zabezpieczeniu wierzytelności G. L. wynikającej z pkt VI decyzji poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości, a także poinformował, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowić będzie podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (pkt VIII i IX sentencji). Od decyzji Starosty odwołanie wniosła G. L., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "ustawa"), przez ich niewłaściwą wykładnię. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i dokonał błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym zieleń znajdująca się na orzeczonej do zwrotu działce nie mieści się w celu wywłaszczenia - budowy osiedla mieszkaniowego. Organ podkreślił, że celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego, jak miało to miejsce w tej sprawie. Skoro zatem, jak wskazał Wojewoda, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod osiedle mieszkaniowe, a zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę osiedla, to przyjąć należy, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania osiedla mieszkaniowego – zamiast boiska do piłki nożnej utworzono teren zielony. Dlatego też możliwa była modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania poszczególnych elementów infrastruktury fragmentu osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego, modyfikacja celu wywłaszczenia nie zmieniła jego charakteru z zieleni osiedlowej w sposób swobodny mogą korzystać mieszkańcy osiedla mieszkaniowego. Skargę na decyzję Wojewody złożyli K. N., W. N. i J. N. (dalej: skarżący), wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 136 i art. 137 ustawy, wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, LEX nr 54436, 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521, 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527, 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, LEX nr 555628, 1 października 2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. W takiej sytuacji, to jest w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Nie budzi również wątpliwości, że w świetle pozyskanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz planu ogólnego zagospodarowania terenu O. [...] z 1977 r. wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...] miał powstać dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołem boisk i płyta stadionu. Niewątpliwie również, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na wspomnianym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, na podstawie których ustalił, że wnioskowany do zwrotu teren w części jest porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, a w pozostałej części teren działki jest porośnięty kilkuletnimi drzewami liściastymi wokół których rośnie koszona trawa. Nie budzi zatem wątpliwości, że na działce objętej zwrotem nie tylko że nie zostało urządzone boisko piłki nożnej, ale nie powstał żaden inny obiekt sportowy. Co więcej, w ogóle nie powstał na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak też na działkach sąsiadujących przewidziany w zatwierdzonym planie realizacyjnym zespół boisk i płyta stadionu. Teren ten jest więc – w istocie – niezagospodarowany, porośnięty chwastami oraz nieskoszoną trawą. Tym samym mimo, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działkę skarżących - nie było niezbędne do budowy osiedla. Oczywistym jest więc, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano opisanego celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż została ona zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Podkreślić trzeba, że przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest bowiem stanowisko, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Ponownie wskazać należy, iż ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod usługi sportowe – pod budowę boiska piłki nożnej. Wskazać należy, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Skoro bowiem nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak to uczynił organ odwoławczy, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skarżącej, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest stan zagospodarowania części opisanej działki, uwidoczniony na dołączonych do akt sprawy fotografiach tej nieruchomości, na której to działce – w jej części stanowiącej teren nierówny, opadający w kierunku zachodnim, jak wskazano wyżej, rośnie gęsta, nieskoszona trawa i chwasty, utrudniające niewątpliwie korzystanie z tej nieruchomości. Trzeba przy tym zauważyć, że w ocenie Sądu o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby była nim realizacja zieleni osiedlowej, nie mogą świadczyć dwuletnie nasadzenia na części projektowanej działki [...]. Podkreślenia wymaga, że takie działania, podjęte kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby były z nim zgodne, co jednak – jak wskazano wyżej – nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.