II SA/Lu 638/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. (dalej także: organ pierwszej instancji) ustalono wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych: W. W. (ur. [...] r.), S. W. (ur. [...] r.) i J. W. (ur. [...] r.), przyznanych w okresie od 1 listopada 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz zażądano ich zwrotu z odsetkami ustawowymi za zwłokę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji z [...] r., znak: [...], którą przyznano powyższe świadczenia, organ powziął informację, że dłużnik alimentacyjny M. W. (dalej: dłużnik alimentacyjny) przekazał matce wskazanych wyżej osób uprawnionych – E. W. (dalej: skarżąca) alimenty na te dzieci: 6 listopada 2018 r., 3 grudnia 2018 r., 3 stycznia 2019 r., 2 lutego 2019 r. – po [...] zł, a 3 marca 2019 r. i 3 kwietnia 2019 r. – po [...] zł (łącznie [...] zł). W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, wypłacone skarżącej tytułem alimentów sumy pieniężne należało przekazać temu organowi, celem zaliczenia na poczet zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconych jego dzieciom świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W związku z nieprzekazaniem organowi powyższych sum, obowiązany był on do nakazania skarżącej – jako przedstawicielce ustawowej osób uprawnionych – zwrotu opisanej wyżej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi, jako świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu przepisów ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.; dalej: u.p.o.u.a.). W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że dłużnik alimentacyjny przekazał jej opisane wyżej sumy pieniężne, jednakże – zgodnie z zasadami prawa cywilnego – zostały one zarachowane przez nią na poczet zaległości z tytułu alimentów należnych za wcześniejsze okresy. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało wskazaną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji, wskazane wyżej świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały pobrane nienależnie, co uzasadnia obowiązek ich zwrotu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Kolegium podkreśliło, że w czasie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wierzyciel nie ma prawa, aby zaliczyć na poczet zaległości alimentacyjnej alimentów dobrowolnie uiszczonych przez dłużnika alimentacyjnego. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a. środki te należało przekazać organowi na poczet zaspokojenia w pierwszej kolejności zobowiązania dłużnika z tytułu świadczeń wypłaconych przez gminę zastępczo z funduszu alimentacyjnego, a dopiero w dalszej kolejności mogły one zostać zaliczone na poczet zaległości z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Pominięcie tej kolejności, jak podniósł organ odwoławczy, prowadziło do pobrania świadczenia nienależnego – w myśl art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. W skardze na powyższą decyzję E. W. zarzuciła Kolegium naruszenie art. 2 pkt 7 lit. d), art. 23 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca pobrała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie równej alimentom otrzymanym od dłużnika alimentacyjnego i jest obowiązana do ich zwrotu. Skarżąca podkreśliła, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż nie miała wiedzy na temat tego, że kwoty alimentów uzyskanych od dłużnika w pierwszej kolejności powinny zostać przekazane organowi, celem zaliczenia ich na poczet zwrotu należności dłużnika. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił złożoną skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą wysokość świadczenia nienależnie pobranego przez skarżącą w okresie od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. w kwocie [...]zł z odsetkami ustawowymi oraz zobowiązującą ją do zwrotu tej kwoty. W myśl art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a. w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej 19 - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. poz. 200 ze zm.) – do ich całkowitego zaspokojenia – po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 tej ustawy. W świetle art. 23 u.p.o.u.a., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa m.in. w art. 2 pkt 7 lit. d tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (ust. 1a). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć jedynie takie świadczenie, które zostało pobrane przez osobę, jakiej można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stwierdzenie, że określona osoba pobrała takie świadczenia w sposób nienależny w rozumieniu powołanego przepisu, wymaga wykazania przez organy administracji, że podmioty te miały świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie tego świadczenia i pomimo tego przedstawiły organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformowały o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby lub osób pobierających świadczenie. Wskazane wyżej przesłanki odwołują się zatem do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 23 u.p.o.u.a., obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz "świadczenia nienależnie pobranego". Nie są to pojęcia tożsame, gdyż "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09 i 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14, wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 782/12, wyroki WSA Gliwicach z 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1197/14 i 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 172/17, wyrok WSA w Opolu z 21 lipca 2016 r., II SA/Op 218/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1023/17). W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji, że skarżąca w sposób zawiniony, z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a., pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. w kwocie [...]zł, a tym samym, że była ona zobowiązana do zwrotu tej kwoty z odsetkami ustawowymi za zwłokę. Wskazać trzeba najpierw, że ocena świadomego działania strony, przeprowadzana dla celów postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, wymaga stwierdzenia przez organ, czy stronie były znane odpowiednie przepisy prawa, a więc wymaga stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, czy była ona skutecznie powiadomiona przez organ wypłacający świadczenia z funduszu alimentacyjnego o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie prawa do tych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości Sądu, że organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii prawidłowo. Przede wszystkim organy te nie oceniły należycie podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania okoliczności, że nie miała wiedzy na temat tego, że kwoty alimentów uzyskanych od dłużnika w pierwszej kolejności powinny zostać przekazane organowi, celem zaliczenia ich na poczet zwrotu należności dłużnika. W ocenie Sądu, organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie zadośćuczyniły obowiązkom wykazania w treści podjętych decyzji negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Zarówno w treści zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie ma jakichkolwiek rozważań wskazujących na to, że organy przeanalizowały i wskazały na określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) skarżącej bądź określone jej działania bądź zawinione zaniechania, które świadczyłyby o tym, iż można było zasadnie twierdzić, że przyjęła opisane wyżej świadczenia w złej wierze, wiedząc, że się jej nie należały. Podnoszone w trakcie postępowania wyjaśnienia skarżącej, iż działając świadomie – zgodnie z zasadami prawa cywilnego – zarachowała przekazane jej przez dłużnika alimentacyjnego alimenty na poczet zaległości z tytułu świadczeń alimentacyjnych należnych za wcześniejsze okresy, nie zostały w żaden sposób ocenione przez organy obu instancji. Z powyższego wynika bezsprzecznie, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie czyni w tym zakresie zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten precyzuje obowiązkowe elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na jakich organ oparł się, a także przyczyn z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz powinno zawierać wyczerpujące, a zarazem logicznie uargumentowane, wyjaśnienie podstawy prawnej, przyjętej w oparciu o poczynione w sprawie, niewadliwe ustalenia faktyczne. Bezsprzecznie organy nie ustaliły i nie dały temu wyrazu w treści swych decyzji, czy nieuprawnione pobranie przez skarżącą świadczeń alimentacyjnych w łącznej kwocie [...]zł nastąpiło z jej winy. Organy obu instancji, wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia przepisów u.p.o.u.a., nie wykazały w żaden sposób, że skarżąca pobierała w okresie od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, działając w złej wierze, albowiem wiedziała, że narusza zasady zaspokajania roszczeń określone w art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że prawidłowe uzasadnienie decyzji organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie winno spełniać wymogi zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), to jest zawierać wyczerpujące wyjaśnienie dla skarżącej – jako dla adresata decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, a tym samym, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji nie było możliwe. Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, że Sąd kontrolując w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie mógł – w zastępstwie organów – uzupełnić braków postępowania dowodowego nieprzeprowadzonego przez organy i wyręczyć organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kończących administracyjne postępowanie jurysdykcyjne w tej sprawie w obu instancjach. Sąd uprawniony był jedynie do kontroli, czy w niniejszej sprawie organy nie naruszyły właściwych przepisów postępowania administracyjnego, w tym czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji obu instancji nie dopełniły ciążących na nich obowiązków, naruszając w ten sposób przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy – także przepisy art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji tych uchybień naruszone również zostały powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Wobec niewyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego, przedwczesnym było bowiem merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Z tych powodów, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji wezmą pod uwagę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku. Obowiązkiem organów będzie więc wyczerpujące rozstrzygnięcie kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, to jest wyjaśnienie, czy skarżąca w sposób świadomy, działając w złej wierze, pobrała opisane wyżej świadczenia alimentacyjne z naruszeniem zasad określonych w art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a., czy też nie można jej przypisać takich cech dotyczących stanu świadomości (woli). Jedocześnie organy winny pamiętać, że zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest – tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostawałyby niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to wątpliwości te należałoby rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że choć art. 81 § 2 pkt 3 k.p.a. stanowi, że nie stosuje się powyższego przepisu, gdy wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, to nie ulega wątpliwości, że wyłączenie to nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis art. 81 § 2 pkt 3 k.p.a. wyłącza bowiem regułę wynikającą z art. 81a § 1 k.p.a. jedynie wtedy, gdy wymaga tego interes publiczny o charakterze kwalifikowanym, określony przez ustawodawcę jako "ważny", służący ochronie dóbr prawnych o tak istotnym znaczeniu, jak przykładowo wymienione w tym przepisie dobra o znaczeniu strategicznym bądź ogólnokrajowym, a mianowicie "bezpieczeństwo, obronność lub porządek publiczny". Oczywiste jest, że takie wartości nie wymagają w niniejszej sprawie odstąpienia od stosowania wspomnianej normy mającej charakter gwarancyjny dla skarżącej – jako strony postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.