II SA/Lu 639/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [... ] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Burmistrz [...] ustalił J. i K. W. opłatę w kwocie 873,50 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu i oddaniu do użytku ulicy W. w [...], zobowiązując jednocześnie stronę do jej wpłaty w terminie 2 tygodni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] maja 2011r. J. W. twierdząc, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Jego zdaniem wspomniana wada polega na ustaleniu opłaty po upływie 3 – letniego terminu do wydania decyzji, wynikającym z art. 145 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami ). Zgodnie z tym przepisem opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu wybudowania urządzenia infrastruktury ustala się w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie strony warunki do korzystania z drogi zostały stworzone w dniu [...] sierpnia 2006r. w tym bowiem dniu został sporządzony protokół końcowy odbioru robót drogowych. Bez znaczenia dla terminu przedawnienia jest w opinii strony znacznie późniejsza data zawiadomienia o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpienia do użytkowania wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że dniem od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury jest dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót. W tym wypadku bieg terminu rozpoczął się w dniu [...] sierpnia 2006r., a zakończył [...] sierpnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. odmówiło stwierdzenia wspomnianej decyzji. Zdaniem organu termin do ustalenia opłaty nie rozpoczął biegu w dniu [...] sierpnia 2006r. tak jak przyjął wnioskodawca, bowiem w tej dacie warunki do korzystania z przedmiotowej drogi nie zostały jeszcze stworzone. O zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W myśl tego przepisu do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wynika z tego, że do użytkowania drogi niezbędne jest dokonanie zgłoszenia zakończenia robót Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zakończenia budowy ulicy W. w [...] miało miejsce w dniu [...] marca 2007r., a zatem przystąpienie do jej użytkowania mogło nastąpić najwcześniej [...] kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] o przyjęcie zgłoszenia zawiadomił w dniu [...] marca 2007r. informując jednocześnie, że nie wnosi sprzeciwu w zakresie przystąpienia do jej użytkowania. Ten dzień należy zatem przyjąć za początkowy termin przystąpienia do użytkowania drogi od którego biegnie termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. ustalająca opłatę adiacencką wydana zastała w terminie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Kolegium, podzielając dotychczasową argumentację, powyższą decyzję utrzymało w mocy. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony o niedochowaniu 7 dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy po wydaniu decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania z dnia [...] kwietnia 2011r. organ wyjaśnił, że dla stwierdzenia naruszenia obowiązku wynikającego z art.10 kpa należy wykazać uniemożliwienie dokonania określonej czynności procesowej wywołanej tym uchybieniem. Wnioskodawca jednak takich czynności nie wskazał. Ponadto Kolegium podało, że przy rozpoznaniu wniosku strony nie zgromadzono żadnych dokumentów czy innych składników mających charakter materiału dowodowego. Zwrócono także uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy stronę zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesieniu ewentualnych uwag, z czego skorzystała w dniu [...] lipca 2011r. Odnośnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. Kolegium wyjaśniło, że po wydaniu decyzji przesyła niezwłocznie akta organowi I instancji, a w razie wniesienia skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie można dokonać do nich wglądu. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagał się uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. W uzasadnieniu skargi podał te same argumenty, jakie powołał we wniosku o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji, a ponadto wskazał na niejednolite stanowisko samego Kolegium, które w sprawie innych mieszkańców ulicy W. uchyliło decyzje o ustaleniu opłaty. Skarżący podniósł, że stanowisko Kolegium dotyczące zawiadomienia o jakim mowa w art. 54 ust.1 ustawy prawo budowlane, nie odnosi się do stanu prawnego z 2006r. Art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunków do korzystania z wybudowanej drogi ustala się na podstawie odrębnych przepisów, to efekt ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. z mocą obowiązująca od dnia 22 października 2007r. Zgodnie więc z zasadą, że prawo nie działa wstecz, to właśnie protokół końcowego odbioru robót budowlanych z [...] sierpnia 2006r. stanowi podstawę do liczenia terminu przedawnienia. Nie bez znaczenia w ocenie skarżącego jest zapis w tym protokole, według którego od chwili odbioru robót konserwacja odebranego obiektu należy do użytkownika. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Argumentacji skargi nie można aprobować. Zgodnie z art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami ) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Na tle tego przepisu istotnie ukształtował się pogląd, wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie, powołanym zresztą w skardze, według którego za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury uznaje się datę protokołu końcowego odbioru robót budowlanych. W przypadku urządzenia technicznego stanowiącego drogę będzie to moment oddania do użytku nowo urządzonej lub zmodernizowanej drogi potwierdzony stosownym dowodem - protokołem odbioru zrealizowanej inwestycji drogowej i przekazaniem jej do eksploatacji ( wyrok NSA z dnia 15 października 2009r. II OSK 36/09 Legalis ). Zwrócić należy jednak uwagę, że w dacie ustalenia opłaty obowiązywał już art.148b ust.1 ustawy, stanowiący, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten został wprowadzony do ustawy przez art.1 pkt.51 noweli z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 173, poz. 1218 ) i wszedł w życie z dniem 22 października 2007r. Trafnie zatem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011r. ( I OSK 398/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), że data stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej powinna być ustalana na podstawie odrębnych przepisów regulujących powyższe zagadnienie, do których należą m.in. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm./; ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208, z późn. zm./; ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne /Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm./; ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858/; ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz. U. Nr 171, poz. 800, z późn. zm./ i przepisy wykonawcze do tych ustaw. Za datę stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie zatem, jak utrzymuje skarżący, data odbioru robót, ale data pozwolenia na użytkowanie względnie data zgłoszenia do użytkowania poszczególnych urządzeń technicznych, jeśli urządzenia te realizowane były na podstawie różnych decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. także wyrok WSA w Opolu z dnia 8 lutego 2011r. II SA/Op 673/10 CBOSA, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2010r. II SA/Sz 991/09 CBOSA ). Sąd zwrócił również uwagę, że na skutek zmiany stanu prawnego (dodanie art. 148b ) aktualność utraciło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Słuszne zatem w rozpoznawanej sprawie Kolegium, ustalając początek terminu do ustalenia opłaty, odwołało się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ). Stosownie do art. 54 ust.1 tej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro budowa drogi wymaga w świetle art. 28 i 29 ustawy pozwolenia na budowę i nie została wymieniona w załącznikach powołanych w art. 54, do jej użytkowania można przystąpić po zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt wynika, że stosowne zawiadomienie zostało złożone w dniu 13 marca 2007r., natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] o przyjęciu zgłoszenia i braku sprzeciwu w zakresie przystąpienia do użytkowania drogi zawiadomił Miasto [...] oraz Starostwo Powiatowe w [...] w dniu [...] marca 2007r. Data ta stanowiła zatem początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Bez wątpienia zatem w dniu [...] sierpnia 2009r. termin ten jeszcze nie upłynął. Nie jest trafny zarzut skargi, zarzucający Kolegium uwzględnienie art.148b ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanu z 2006r. Z treści art.146 ustawy jasno wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty ( art.146 ust. 3 ). Dla opłaty decydujące znaczenie ma zatem wzrost wartość nieruchomości, a nie termin jej ustalenia, który ma natomiast znaczenie dla określenia jej przedawnienia. Podkreślić też trzeba, że wspomniana już ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących stosowania art.148b, co skutkuje działaniem zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy. Po dacie 22 października 2007r. organy winny zatem przepis ten stosować. Wątpliwości nie budzi także zastosowana stawka procentowa opłaty. Jak wynika z art.146 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jej wysokość ustala rada gminy w drodze uchwały. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie jej następuje natomiast po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, przy czym jej wysokość wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Obowiązująca w 2009r. Uchwala Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 1999r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej stosowanej przy naliczaniu opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu i stworzeniu warunków do korzystania z dróg oraz urządzeń infrastruktury technicznej w gminie miejskiej [...] powyższą stawkę ustaliła w wysokości 50 % i taka właśnie stawka została przez organ zastosowana. W rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania także art.156 § 1 pkt. 7 kpa. Co istotne, we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 sierpnia 2009r. przesłankę nieważności z mocy prawa skarżący powiązał z wydaniem jej po ustawowym terminie., a więc z okolicznością, która zgodnie z wnioskiem miała przemawiać o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt.2 kpa ). Tymczasem o ile wspomniany przepis w pkt.1 – 6 wyczerpująco wymienia samodzielne wady decyzji powodujące jej nieważność, to pkt.7 wskazuje na wady decyzji ustanowione w przepisach odrębnych. Według orzecznictwa utrwalony jest pogląd, że skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności ( wyrok NSA z dnia 13 września 2007r. II OSK 1212/06 CBOSA ). Z pewnością przepisy art. 143 – 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami klauzuli powyższej nie zawierają. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut naruszenia art.10 kpa. Oczywistym jest, że błąd Kolegium związany z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. polegający na uchybieniu wyznaczonego skarżącemu terminu do zapoznania się z aktami sprawy, został konwalidowany przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skarżącego zawiadomiono wówczas o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z takiej możliwości skorzystał w dniu w dniu 20 lipca 2011r. co potwierdza jego oświadczenie o zapoznaniu się z aktami ( str.43 akt ). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.