II SA/Lu 643/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania D. O. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Kierownika Filii Nr ... Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie z dnia [...] odmawiającą przyznania D. O. zasiłku okresowego, zasiłku celowego, bezpłatnych obiadów barowych w barze "B." oraz usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie toczy się na wniosek D. O. z dnia 28 listopada 2008r., sprecyzowany w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 2 grudnia 2008r., jako wniosek o przyznanie obiadów barowych w barze "B." w okresie od stycznia do czerwca 2009r., usług opiekuńczych od 1 stycznia 2009r. w wymiarze 9 godzin tygodniowo w zakresie sprzątania, gotowania, prania i zakupy, zasiłku okresowego od stycznia do marca 2009r. oraz zasiłku celowego w styczniu i marcu 2009r. z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Ustalając sytuację materialną wnioskodawcy organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Lublinie z prośbą m.in. o udzielenie informacji czy D. O. prowadzi działalność gospodarczą. /k. 10 akt amin./ Pismem z dnia 23 grudnia 2008r. i 2 stycznia 2009r. Urząd Miejski w Lublinie – Referat Ewidencji wyjaśnił, że w dniu 19 grudnia 2008r. D. O. zarejestrował działalność gospodarczą począwszy od 1 marca 2009r.; działalność taką prowadził on również wcześniej w okresie od 1 lutego 1994r. do 11 sierpnia 1995r. Z kolei pismami z dnia 22 stycznia 2009r. Miejski Urząd Pracy w Lublinie /k. 44 i 46/ poinformował Kierownika MOPR, że na podstawie umowy z dnia 16 grudnia 2008r. została przyznana D. O. - jako osobie niepełnosprawnej - ze środków PFRON kwota 40 000 zł na podjęcie działalności gospodarczej, przy czym D. O. zadeklarował, że na rozpoczęcie tej działalności posiada środki własne w wysokości 11.030 zł. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania D. O. pomocy, wskazując na brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz na dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a posiadanymi środkami. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania z zaleceniem rozważenia zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz na możliwość przesłuchania D. O. w trybie art. 86 kpa. Organ I instancji w wykonaniu powyższych zaleceń wezwał D. O. do złożenia aktualnego oświadczenia o stanie majątkowym oraz do stawienia się w siedzibie organu celem przesłuchania w charakterze strony. Mimo to D. O. nie wykonał wezwania, dlatego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym, decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie wydał decyzję odmowną. Od tej decyzji D. O. również wniósł odwołanie, uzupełnione kolejnymi pismami procesowymi, podkreślając, że organ nie uwzględnił jego złego stanu zdrowia i źle ustalił stan faktyczny. Wskazał na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 24 grudnia 2007r., a także na szereg dokumentów medycznych m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia 20 listopada 2008r., wyniki badań z dnia 25 kwietnia 2009r., zaświadczenia lekarskie ZUS na okres 3 marca - 18 czerwca 2009r. Podkreślił, że stan jego zdrowia pogorszył się po złamaniu ręki i urazie kolana w marcu 2009r.; obecnie postępuje również choroba kręgosłupa z promieniowaniem na dolne kończyny, uniemożliwiająca samodzielne poruszanie się i wymagająca stałej rehabilitacji. Z powodu złego stanu zdrowia D. O. przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od 4 lipca do 2 sierpnia 2009r. Podniósł, że brak usług opiekuńczych i konieczność samodzielnego wykonywania czynności życiowych niweczy skutki rehabilitacji. D. O. podniósł, że nie można mu zarzucić braku współdziałania z organem, ponieważ w 2008r. dwukrotnie przedłożył pracownikom socjalnym oświadczenie o stanie majątkowym, zaktualizowane następnie w dniach 23 stycznia i 21 maja 2009r., a ponadto na każde wezwanie Ośrodka i pracownika socjalnego odpowiadał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło zarzutów odwołania. Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że D. O. złożył wniosek w dniu 28 listopada 2008r. o przyznanie świadczeń począwszy od 1 stycznia 2009r., a więc na przyszłość. W ocenie Kolegium oznaczało to, że w chwili składania wniosku D. O. nie potrzebował pomocy, a więc organ nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku. Organ wskazał przy tym na art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, z którego – zdaniem organu – wypływa zasada, że świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane na zaspokojenie wyłącznie bieżących, a nie przyszłych potrzeb. Za prawidłowe uznało Kolegium stanowisko organu I instancji, iż D. O. nie współdziałał z tym organem, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczeń zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że D. O. nie zastosował się do wezwania z dnia 7 maja 2009r. /doręczonego w dniu 19 maja 2009r./ do stawienia się w Ośrodku celem przesłuchania w charakterze strony, natomiast w odpowiedzi na wezwanie do złożenia oświadczenia majątkowego w piśmie z dnia 21 maja 2009r. poinformował organ, że nadal pozostaje aktualne jego oświadczenie majątkowe z 2008r., co jednak zostało potraktowane przez organ jako odmowa złożenia takiego oświadczenia, stanowiąca samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczeń zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy. Kolegium podkreśliło, że brak współdziałania D. O. z organem przejawiał się również w tym, że nie poinformował on organu o złożeniu wniosku i o otrzymaniu środków na podjęcie działalności gospodarczej ani o otrzymanej w październiku 2008r. rencie w wysokości 561,53zł. W tej sytuacji decyzja organu I instancji o odmowie uwzględnienia wniosku D. O. jest, zdaniem Kolegium, uzasadniona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł D. O., domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Skarżący obszernie zakwestionował ustalenia organu. Jego zdaniem uzasadnione było złożenie wniosku o przyznanie świadczeń na przyszłość, by była zachowana ciągłość świadczeń. Podkreślił, że począwszy od grudnia 2008r. jest w złym stanie zdrowia, który pogorszył się w związku z wypadkiem w marcu 2003r., od kiedy objęty jest leczeniem i opieką szpitalną. Z powodu stanu zdrowia skarżący nie mógł osobiście stawiać się na wezwania organu, a w piśmie z dnia 21 maja 2009r. zobowiązał się do złożenia pisemnych wyjaśnień, które organ uzna za niezbędne. Mimo to, organ do tej pory nie wskazał skarżącemu, jakie okoliczności istotne nie zostały wyjaśnione, dlatego, w przekonaniu skarżącego, nie było podstaw do odmowy przyznania świadczeń ze względu na brak jego współdziałania z organem. Zdaniem skarżącego, przy rozpatrywaniu wniosku organ powinien się kierować wyłącznie stanem jego zdrowia, potwierdzonym załączonymi do akt zaświadczeniami i dokumentami medycznymi, który w pełni uzasadnia przyznanie mu świadczeń. Skarżący wskazał, że nigdy nie potwierdził, by posiadał wkład własny na prowadzenie działalności gospodarczej w wysokości 11 tys. oraz wyjaśnił, że pieniądze, które otrzymał na prowadzenie takiej działalności z urzędu pracy zostały przeznaczone wyłącznie na ten cel, a nie na inny. Podniósł, że w styczniu 2009r. faktycznie firma "W." świadczyła na jego rzecz usługi opiekuńcze, pomimo iż organ takiej pomocy mu nie przyznał. Na potwierdzenie złego stanu zdrowia skarżący załączył do skargi zaświadczenia lekarskie ZUS na okres 27 sierpnia – 1 października 2009r., kartę informacyjną leczenia w okresie 4 – 26 sierpnia 2009r., zaświadczenie lekarskie z dnia 4 sierpnia 2009r. o wyznaczeniu nowego terminu przyjęcia do kliniki, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 maja 2009r., a także kartę pracy - usług opiekuńczych za styczeń 2009r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że skarżący w wywiadzie środowiskowym z dnia 2 grudnia 2008r. wskazał, że nie posiada stałego źródła dochodu, podczas, gdy zostało następnie wykazane, że w okresie od 1 sierpnia do 31 grudnia 2008r. pobierał świadczenia rentowe (499,99zł), a we wrześniu złożył wniosek jako osoba niepełnosprawna o przyznanie środków na prowadzenie działalności gospodarczej, które otrzymał w dniu 24 grudnia 2008r. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący powinien o tej okoliczności poinformować pracownika socjalnego. Organ wskazał, że skarżący mógł również osobiście stawić się na wezwanie w Ośrodku celem przesłuchania w charakterze strony, bowiem z dokumentacji medycznej wynika, że skarżący uległ wypadkowi w dniu 9 marca 2009r. i do dnia 23 maja 2009r. pozostawał niezdolny do pracy, a więc w dniu 26 maja 2009r. miał już możliwość osobistego stawienia się w Ośrodku. Ponadto złożone przez niego w 2008r. oświadczenie majątkowe, zaktualizowane tylko jeden raz w dniu 23 stycznia 2009r. nie spełnia wymogów takiego oświadczenia, określonych w załączniku nr 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ podkreślił, że również poprzednie oświadczenia skarżącego nie były prawdziwe, bowiem organ z urzędu ustalił, że skarżący już jako podopieczny ośrodka pomocy społecznej od 1999r. kupił mieszkanie za 90.000zł, w 2000r. samochód. Posiada on środki finansowe w wysokości przynajmniej 11.030zł, gdyż taką kwotę zadeklarował jako niezbędny wkład własny do rozpoczęcia działalności, posiada również dwa mieszkania typu własnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a jej uzasadnienie jest przekonywujące. Skarżący wnosił o przyznanie mu kilku świadczeń na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.539 ze zm.), zwanej dalej ustawą: zasiłku celowego na podstawie art. 39, zasiłku okresowego na podstawie art. 38, gorącego posiłku na podstawie art. 48 ust. 4 oraz usług opiekuńczych na podstawie art. 50. Prawidłowo organy uznały, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość uwzględnienia wniosku. Przyznając świadczenia z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami, określonymi w art. 2 i 3 ustawy, zgodnie z którymi celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Niektóre jednak przepisy ustawy wprost określają sytuacje, w których organ ma prawo odmówić przyznania świadczenia, pomimo iż zachodzą ustawowe przesłanki uzasadniające przyznanie takiego świadczenia. Przepisem takim jest m.in. art. 11 ust. 2 ustawy. W świetle tego przepisu podstawę do odmowy przyznania świadczenia mogą stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić należy, że brak współdziałania zachodzi nie tylko wówczas, gdy wnioskodawca odmawia jakiegokolwiek kontaktu z pracownikiem socjalnym, ale również wówczas, gdy wprawdzie utrzymuje on taki kontakt, ale powstrzymuje się od wszechstronnego, rzetelnego przedstawienia pracownikowi socjalnemu swojej sytuacji majątkowej, a także gdy nie informuje o próbach samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem przedstawiania organowi rzetelnych i wyczerpujących informacji o aktualnej sytuacji materialnej, wynikającym przez analogię z przepisu art. 98 ustawy, który stanowi, że przedstawienie m.in. nieprawdziwych informacji stanowi przesłankę zwrotu pobranego na ich podstawie świadczenia, a także z obowiązkiem informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, stanowiącej podstawę do przyznania świadczeń (art. 109 ustawy) i z obowiązkiem złożenia - na żądanie pracownika socjalnego - oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5). O ile więc organ ustali, że osoba ubiegająca się o pomoc świadomie i celowo uchyla się od współpracy z organem, organ uprawniony jest odmówić przyznania świadczenia, chociażby wnioskodawca spełniał inne kryteria określone w ustawie. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy oparta jest na uznaniu administracyjnym, które oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził szeroko i wyczerpująco postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu wszelkie możliwe czynności dowodowe w celu ustalenia aktualnej sytuacji D. O, a zebrane materiały dały podstawę do przyjęcia, że skarżący wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 11 ust. 2 ustawy nie współdziałał – w wyżej wskazanym znaczeniu tego słowa - z pracownikiem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej. W szczególności skarżący składając w dniu 28 listopada 2008r. wniosek o przyznanie pomocy społecznej nie poinformował organu, że od 19 września 2008r. ubiega się o przyznanie środków pieniężnych z PFRON na prowadzenie działalności gospodarczej i że jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w niniejszej sprawie środki takie otrzymał w wysokości 40.000 zł przelewem w dniu 24 grudnia 2008r. Skarżący, pomimo wezwań organu I instancji nie wyjaśnił przekonywająco, dlaczego ubiegając się o przyznanie środków na rozpoczęcie działalności zadeklarował tytułem wkładu własnego kwotę 11.030zł. Jego pisemne wyjaśnienie, iż kwoty tej w rzeczywistości nie posiada, lecz jedynie planował ją uzyskać w trakcie prowadzenia działalności z rabatów, upustów etc. /k. 93/ nie jest wiarygodne: wskazana kwota 11.030 zł jest bowiem szczegółowa, wykazanie, że stanowi ona przewidywane zyski z przyszłej działalności gospodarczej i to w dodatku wyłącznie z planowanych zniżek wymagałoby bardzo ścisłych wyliczeń, o ile w ogóle byłoby możliwe. W ocenie Sądu, wobec takiego wyjaśnienia skarżącego, organy miały podstawy do przyjęcia, że skarżący faktycznie posiadał zadeklarowaną kwotę, której jednak w niniejszym postępowaniu nie ujawnił. Okoliczność, iż skarżący nie wyjawił organowi pomocy społecznej zarówno otrzymanej z PFRON na prowadzenie działalności gospodarczej kwoty 40.000zł, jak i posiadanych środków własnych, a organ dowiedział się o tym podejmując z urzędu inicjatywę dowodową, stanowi podstawę odmowy przyznania świadczeń zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy (brak współdziałania), jak również z art. 12 ustawy (dysproporcje pomiędzy udokumentowaną przez wnioskodawcę wysokością dochodu a jego rzeczywistą sytuacją majątkową, umożliwiającą samodzielne przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej). Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczeń na przyszłość (w celu – jak wyjaśnił w skardze – "ich kontynuacji") Oznacza to, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że w dacie składania wniosku o przyznanie pomocy skarżący miał zaspokojone niezbędne potrzeby (bądź też był w stanie zaspokoić je we własnym zakresie) i nie była mu wówczas niezbędna pomoc organów pomocy społecznej. Tym bardziej więc zatajenie przed tymi organami, że począwszy od 1 marca 2009r., a więc w okresie, na który skarżący domagał się przyznania mu świadczeń, planował on rozpoczęcie przynoszącej zyski działalności gospodarczej, a także zatajenie otrzymanej z PFRON kwoty 40.000zł w grudniu 2008r. zasługuje na krytyczną ocenę przez organ rozpoznający wniosek i uzasadnia odmowę przyznania mu tych świadczeń. Wprawdzie w świetle przedłożonej dokumentacji medycznej stan zdrowia skarżącego od marca 2009r. pogorszył się w związku ze złamaniem ręki i urazem kolana, co mogłoby ewentualnie uzasadniać uwzględnienie wniosku w zakresie usług opiekuńczych, bowiem jest to niezależne od sytuacji majątkowej wnioskodawcy, a okoliczność ta powstała przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku przez organy obu instancji (por. wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2007r., II SA/Łd 979/07, wyrok WSA z dnia 23 marca 2005r., VII SA/Wa 237/04, wyrok WSA z dnia 19 października 2005r., VII SA/Wa 292/05), to skarżący po wypadku z nowy wnioskiem nie wystąpił, a założona dokumentacja nie potwierdza, by stan zdrowia uniemożliwiał skarżącemu wykonywanie czynności, które wskazuje we wniosku tj. sprzątania, gotowania, robienia zakupów. Z żadnego natomiast dokumentu medycznego złożonego do akt sprawy nie wynika wprost, by takich czynności nie mógł on wykonywać i by w tym zakresie niezbędna mu była pomoc opiekunki, w szczególności nie wynika to z przedstawionych zwolnień lekarskich, które potwierdzają jedynie okresową niezdolność do pracy skarżącego, ani z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 grudnia 2007r., w którym stwierdzono, że skarżący nie wymaga " konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji." /k. 94/ Tylko nowy wniosek wraz z o odpowiednią, aktualną dokumentację lekarską, z której wynikałoby w jakim zakresie i w jakim okresie potrzebna jest skarżącemu pomoc w postaci usług opiekuńczych, mógłby uzasadniać przyznanie mu takiej pomocy, o ile – jak wyżej wskazano – nie zachodziłyby inne okoliczności dające organowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń, wskazane m.in. w powołanym art. 11 ust. 2 ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).