II SA/Lu 643/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi D. S. i M. S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 11 sierpnia 2025 r., znak: GN-V.7534.1.46.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z 11 sierpnia 2025 r., wydanym w wyniku zażalenia D. S. i M. S. (skarżący, wnioskodawcy) na postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z 28 czerwca 2025 r., znak: GD-NN-III.6821.13.2025 o odmowie wszczęcia postępowania, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania na skutek wniosku złożonego 10 czerwca 2025 r. przez skarżących, którzy wnieśli o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0495 ha (obr. Kol. [...], ark. 11), na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r., znak: [...] We wniosku podniesiono, że decyzją z 4 marca 1978 r., znak: [...] wywłaszczono M. D., c. J. , której nie przysługiwało prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości. Uznano zatem, że w stosunku do prawowitej właścicielki - M. D., c. W. - nie wydano decyzji ustalającej odszkodowanie, czyli koniecznego elementu legalnie przeprowadzonego wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców określenie adresata we wskazany sposób pozbawiło spadkobierców M. D., c. W. możliwości otrzymania odszkodowania, skoro zgodnie z treścią decyzji, aczkolwiek niesłusznie, przysługiwało ono M. D., c. J.. Postanowieniem z 26 czerwca 2025 r., znak: [...], Prezydent Miasta Lublin odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z uwagi na istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie (sygn. [...]). Organ pierwszej instancji stwierdził, że ze względu na przyznanie M. D. c. J. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ jest związany tym rozstrzygnięciem, przez co nie może ponownie wydać rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W wyniku rozpoznania zażalenia wnioskodawców Wojewoda Lubelski wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 61 a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ drugiej instancji zauważył, że celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą. Przez "inne przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie już się toczy postępowanie administracyjne albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Według organu z akt sprawy i treści zażalenia bezspornie wynika, że żądanie wnioskodawców wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0495 ha, dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją - Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r., znak: [...] - w której orzeczono o wywłaszczeniu i jednocześnie ustaleniu z tego tytułu odszkodowania za wskazaną nieruchomość, co w myśl art. 61a k.p.a. stanowi inną uzasadnioną przyczynę będącą przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że w takim przypadku wykluczone jest ponowne orzekanie w tej sprawie bez uprzedniego usunięcia takiej decyzji z obrotu prawnego. Powtórne orzekanie w tej samej sprawie stanowiłoby naruszenie usankcjonowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a także spowodowałoby naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o jego uchylenie wraz z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie niesłuszne zastosowanie; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania - uchylenia postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z 28 czerwca 2025 r. znak: GD-NN- 111.6821.13.2025 i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wraz ze zobowiązaniem do wszczęcia postępowania; - art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r. o znaku sprawy: GTO.VI 1.[...]/77 (brak konsekwencji pomiędzy twierdzeniami a działaniem organu II instancji). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, jak i gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn zalicza się te, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej określonych warunków. Wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny powinny być - co do zasady - znane organowi już w chwili złożenia wniosku i nie powinny budzić wątpliwości (zob. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15). Na wstępnym etapie postępowania wyjaśniającego organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, ustalając między innymi, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie żądania zawartego we wniosku. Jak wynika z treści żądania zawartego we wniosku skarżących, złożonego 13 czerwca 2025 r. (k. 15-17 akt administracyjnych), obejmowało ono ustalenie odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości - w części obejmującej działkę gruntu o aktualnym numerze ewidencyjnym [...], dla które prowadzono księgę wieczystą nr [...], nabytą przez poprzedniczkę prawną skarżących na podstawie umowy sprzedaży z 4 września 1939 r. (fotokopia umowy; k. 6-8 akt administracyjnych). Skarżący podnieśli, że w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie przyznano M. D. c. J., której nie przysługiwało prawo własności do nieruchomości, natomiast w stosunku do prawowitej właścicielki tej działki - M. D., c. W., nie wydano decyzji ustalającej odszkodowanie. Tym samym następcy prawni M. D., c. W. zostali pozbawieni odszkodowania, które przyznano M. D., c. J.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organy administracji publicznej uznały, że żądanie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości - w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0495 ha, dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r., znak: [...] W decyzji tej orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomość i jednocześnie ustalono z tego tytułu odszkodowanie za stanowiącą część nieruchomości działkę gruntu, przyznając je M. D. c. J. - w kwocie [...]zł. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została załatwiona wskazaną decyzją Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r., na co trafnie wskazały organy administracji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż oznacza, że w zakresie obejmującym sporną działkę nr [...] właściwy organ administracji wywiązał się z obowiązku ustalenia odszkodowania w rozumieniu przepisu art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), o którym orzeczono w tej decyzji w trybie określonym w art. 15 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że ta okoliczność wyłączała - co do zasady - możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - działkę nr [...], skoro skarżący wskazywali, że odszkodowanie takie nie zostało ustalone na rzecz osoby, której przysługiwało prawo własności tej nieruchomości. Nie można bowiem wykluczyć, że sytuacja prawna ukształtowana decyzją Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomość - w części dotyczącej działki nr [...] - i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz M. D. c. J., nie uwzględniała rzeczywistego stanu prawnego tej działki, w zakresie prawa własności. Mając powyższe na uwadze zauważyć jednak należy, że skarżący w żadnym stopniu nie podważyli skutecznie prawidłowości ustaleń wynikających z decyzji Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r. W szczególności skarżący nie wykazali, że są następcami prawnymi osoby, która była właścicielem nieruchomości (spornej działki gruntu nr [...]) na dzień uprawomocnienia się wskazanej decyzji z 4 marca 1978 r., określonej w tej decyzji jako M. D., c. J.. Jakkolwiek skarżący podnosili w swoim wniosku (k. 17), że M. D., córka W., zamiennie używała imion M. i M. oraz korzystała z pisowni nazwiska zarówno w formie D., jak i D., to twierdzenia te nie mogły stanowić podstawy do ustaleń odmiennych od określonych w decyzji Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r. O ile bowiem - co sugerowano we wniosku - była właścicielka spornej nieruchomości używała zamiennie różnych imion i pisowni nazwiska, to niewątpliwie twierdzenie to nie mogło podlegać weryfikacji w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, gdyż kwestia tożsamości osoby fizycznej należy do zagadnień z zakresu stanu cywilnego, o których rozstrzyga organ administracji bądź sąd powszechny w odrębnym postępowaniu. Analogicznie należy odnieść się do podnoszonej przez skarżących kwestii wadliwego określenia adresata, co miało pozbawić spadkobierców M. D., c. W. możliwości otrzymania odszkodowania. Twierdzenie to jest sprzeczne z wcześniejszą tezą skarżących, że M. D. zamiennie używała imion M. i M. oraz korzystała z pisowni nazwiska zarówno w formie D., jak i D.. Niezrozumiałe jest więc stanowisko skarżących, że odszkodowanie "zgodnie z treścią decyzji, aczkolwiek niesłusznie, przysługiwało [...] M. D., c. J.", zamiast M. D., córce W.. Sąd zauważa przy tym, że złożone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego kserokopie fragmentów dokumentów zawierają sformułowania odnoszące się do zagadnienia pisowni imienia i nazwiska poprzedniczki prawnej skarżących (k. 1, 5, 6-8 akt administracyjnych), także w sposób różny ujawniały dane osobowe, jako M. D. (k. 8v), M. D. (k.5) i M. D. (k. 1). Jednakże podkreślić trzeba, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji publicznej nie były uprawnione do rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskami skarżących zagadnienia rozbieżności co do określenia tożsamości byłej właścicielki nieruchomości. Co więcej, skarżący w ogóle nie wykazali, że sporna nieruchomość wchodziła w skład spadku po M. D. - w dacie otwarcia spadku, a więc na dzień 9 kwietnia 1969 r. (k. 9-9v), jak też nie wykazali, że A. S. (spadkobierczyni M. D.) była w dacie śmierci (10 lutego 1978 r.) właścicielką tej nieruchomości, pomimo tego, że swoje uprawnienie skarżący wywodzą z tytułu następstwa prawnego po T. S. - spadkobierczyni A. S.. Zauważyć należy, że ustalenia co do prawa własności nieruchomości należą - co do samej zasady - do drogi postępowania cywilnego i w tym zakresie organy administracji publicznej nie mogą dokonywać własnych ustaleń. Skoro więc dla spornej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta, wskazana wprost w decyzji Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r. (KW [...]), to skarżący powinni wykazać, że ich uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ma swoje źródło w prawie własności, za czym przemawiałoby domniemanie wynikające z stosownego wpisu do księgi wieczystej, czego jednak skarżący nie uczynili. Z tych względów odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w ostatecznym rezultacie nie naruszała prawa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z 4 marca 1978 r. Podkreślić należy, że postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być prowadzone w granicach niniejszej sprawy i z tego względu podniesiony w tym zakresie zarzut skargi jest oczywiście nieuzasadniony. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcia organów należy uznać za prawidłowe, a zarzuty podnoszone w skardze za nieuzasadnione. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.