II SA/Lu 645/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. S., H. S., K. S., S. K. S., D. S., K. S., R. K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] NR [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. S., H. S., K. S., S. K.S., D. S., K. S., R. K. S. kwotę 559 (pięćset pięćdziesiąt dziewięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r. ([...]) wywłaszczono pod budowę domu towarowego, nieruchomość położoną w L. przy ul. O. 5, stanowiącą własność T. i S. S.. Za wywłaszczony grunt przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, decyzją z dnia [...] czerwca 1959 r. ([...]) utrzymała w mocy ww. decyzję wywłaszczeniową. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych wystąpił pełnomocnik spadkobierców byłych właścicieli. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. ([...]) stwierdził, iż decyzja Komisji Odwoławczej z dnia [...] czerwca 1959 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1959 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, natomiast w części dotyczącej odszkodowania - stwierdził ich nieważność. Następnie z wnioskiem do Prezydenta Miasta o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli – K. S., Z. S. i H. S. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ([...]) umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w L. przy ul. O. 5, stanowiącą grunt budowlany pod nazwą "grunty hipoteczne Nr [...]" o pow. [...] m². Organ administracji wskazał, że orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Natomiast kwestię wywłaszczenia nieruchomości (rozdział 4 dział III) i wypłaty odszkodowań (rozdział 5 dział III) reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepisy te jednak, wobec przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem przed wejściem w życie ustawy, nie mają zastosowania, bowiem w myśl art. 129 ust. 5 starosta wydaje odrębną decyzję o wywłaszczeniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 ustawy, a także w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ administracji wskazał, że w ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r., weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., w związku z czym ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po tej dacie. Poza tym żaden przepis ustawy nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 do wywłaszczeń dokonanych przed wskazaną datą. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]) Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., H. S., K. S., S. K. S., D. S., K. S., R. K. S. reprezentowanych przez radcę pranego J. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji i jednoznacznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 ustawy i wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie, ponieważ nie zachodzi żadna sytuacja określona w tym przepisie. Ponadto organ podkreślił, że w odniesieniu do zwrotu nieruchomości (dział III, rozdział 6) ustawodawca rozszerzył zakres obowiązywania ustawy i wskazał, że przepisy dotyczące zwrotu mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Jednak kwestia ta została także uregulowana w art. 216 ustawy, zgodnie z którym odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy. Zatem organ uznał, że żaden przepis, na wzór art. 216 nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy, w związku z czym mając powyższe na uwadze ocenił, iż organ pierwszej instancji trafnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli Z. S., H. S., K. S., S. K. S., D. S., K. S. oraz R. K. S.. Pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji odwoławczej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez: pozbawienie decyzji właściwego uzasadnienia prawnego (art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), przyjęcie, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), wydanie decyzji nie mającej oparcia w przepisach prawa (art. 6 k.p.a.), nieodniesienie się do zarzutów z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (art. 8 i art. 11 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. - art. 233 poprzez przyjęcie, iż ustawa ta ma zastosowanie tylko do stanów prawnych powstałych po 1 stycznia 1998 r. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie, że nie można go zastosować w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy prawidłowo zastosowały zasady ustalania określonych faktów za udowodnione także to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana tą decyzją w mocy wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie zostało wydane orzeczenie o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, pod budowę domu towarowego, nieruchomości położonej w L. przy ul. O. 5, stanowiącej własność braci T. i S. S. oraz że w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, a w części dotyczącej odszkodowania - stwierdzono jego nieważność. Zauważyć należy, iż w sprawach wywłaszczeniowych rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość nie musiało być integralną częścią decyzji wywłaszczeniowej, lecz mogło być zawarte w odrębnej decyzji, co wynikało jednoznacznie z dyspozycji art. 22 ust. 2 tej ustawy. Skoro zatem Prezydium Rady Narodowej w jednym orzeczeniu rozstrzygnęło o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, organ przy ustalaniu przesłanek z art. 156 k.p.a., zbadał nie tylko samą treść orzeczenia o odszkodowaniu, ale także treść orzeczenia o wywłaszczeniu, ocenił zastosowanie przez organ przepisów procedury administracyjnej przy ich wydawaniu oraz ustalił czy weryfikowane rozstrzygnięcia nie naruszają rażąco przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ich wydania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza stwierdzenie stanu istniejącego już w dacie jej wydania. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101). Poza tym organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Organy tranie zwróciły uwagę, ze zmienił się stan prawny. Nie zmieniła się jednak okoliczność, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Nie przyznały jednak temu postępowaniu statusu postępowania niezakończonego decyzją ostateczną, o której mówi art. 233 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 233 ustawy, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zakres stosowania art. 233 jest zatem określony precyzyjnie. Chodzi wyłącznie o postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada bezpośredniego działania przepisów nowej ustawy w tym postępowaniu oznacza, że w sprawie wszczętej i niezakończonej należy od dnia 1 stycznia 1998 r. stosować jako prawo materialne ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną. Należało zatem, w sprawie będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosować od dnia 1 stycznia 1998 r. jej przepisy (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, Warszawa 2005, s. 636). Organ pierwszej instancji powinien, mając na względzie wniosek strony skarżącej o ustanowienie odszkodowania po wydaniu w tym zakresie decyzji o stwierdzeniu nieważności, rozstrzygnąć w rozpatrywanej sprawie sporną kwestię merytorycznie. Umorzenie postępowania administracyjnego nie rozwiązuje bowiem problemu odszkodowania. Organ odwoławczy natomiast powinien był powyższe uchybienie zauważyć i odpowiednio na nie zareagować, korzystając z rozwiązań unormowanych w art. 138 k.p.a. Na tle ustaleń faktycznych wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, trzeba stwierdzić, że żądanie wnioskodawcy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało rozpoznane co do istoty sprawy, skoro stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części ustalającej odszkodowanie, a odszkodowanie pieniężne nie zostało ponownie ustalone. Postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte w roku 1959 i w rzeczywistości, po stwierdzeniu w tej części rozstrzygnięcia nieważności, nie zostało zakończone do dnia dzisiejszego. Podejmowanie właściwych czynności z urzędu zmierzających do zakończenia sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość spoczywa na staroście jako organie właściwym, orzekającym w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania. To on powinien w tej sprawie wydać decyzję merytoryczną dotyczącą odszkodowania, jako, co do istoty, immanentną część decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wiąże się bowiem nierozłącznie z aktem wywłaszczenia, mającym swoje podstawy w przepisach obowiązującego prawa. Jeśli brak jest w danym stosunku prawnym zgodnego z przepisami prawa aktu wywłaszczenia, trudno mówić o przesłankach pozytywnych do orzeczenia odszkodowania przez organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 1998 r., IV SA 272/97). W rozpatrywanej sprawie zostało wydane orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, w związku z czym obowiązek organu administracji publicznej co do orzeczenia odszkodowania istnieje i wynika z prawa materialnego tj. z art. 129 ust. 5 ustawy. Nie jest trafna podjęta przez organ odwoławczy próba zastosowania art. 216 ustawy oraz przeprowadzona w związku z tym interpretacja tego przepisu w rozpatrywanej sprawie. Przepis ten wskazuje bowiem na odpowiednie zastosowanie przepisów działu III rozdziału 6 ustawy, które dotyczą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie można natomiast w ocenie sądu, łączyć z brakiem takiego przepisu braku możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 ustawy w zw. z art. 233 tej ustawy. Oznaczałoby to bowiem swoiste zanegowanie możliwości zastosowania obowiązującego przepisu przejściowego (art. 233 ustawy) poprzez "negatywną analogię legis", bez wzięcia pod uwagę skutków stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. O aksjologicznej doniosłości kwestii ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość świadczy nie tylko treść regulacji działu III rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także umieszczenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji, wskazującego na "słuszne odszkodowanie", w rozdziale I Konstytucji RP (zatytułowanym "Rzeczpospolita") wśród naczelnych zasad polskiego porządku prawnego. Można także zwrócić uwagę na przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności który jest obowiązującym przepisem przewidującym obowiązek ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1834/07). Niezależnie od treści tego przepisu można także wskazać na znaczenie, jakie Europejski Trybunał Praw Człowieka przywiązuje do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone mienie w kontekście podstawowych składników standardu ochrony własności w systemie ochrony wolności i praw człowieka, istniejącej w porządku prawnym Rady Europy (np. orzeczenie z dn. 21 lutego 1986 r., James i inni v. Wielka Brytania A.98, § 54, 69, 73-74; orzeczenie z dn. 9 grudnia 1994 r., Holy Monasteries v. Grecja, A. 301-A, § 70-71) Należy także zauważyć, iż wskazane w uzasadnieniu organu administracji orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (9 sierpnia 2006 r., II SA/Rz 260/06) dotyczy innego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone odszkodowanie wraz z orzeczeniem o wywłaszczeniu, co do którego w zakresie odszkodowania stwierdzono nieważność, w związku z czym należy przyjąć, że postępowanie w sprawie odszkodowania nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy. Natomiast w powołanym orzeczeniu WSA w Rzeszowie strona dysponowała decyzją wywłaszczeniową bez orzeczenia o odszkodowaniu i sama złożyła wniosek o wydanie dodatkowej decyzji, ale uczyniła to już po 1 stycznia 2008 r. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że obie sprawy dotyczą w rzeczywistości innych sytuacji. Teza omawianego wyroku jest sformułowana w taki sposób, iż może sugerować, że art. 129 ust. 5 ustawy w niniejszej sprawie nie mógłby być zastosowany. Jednak z treści uzasadnienia wyłaniają się odmienne okoliczności sprawy, które nie pokrywają się ze stanem faktycznym rozpatrywanego postępowania i nie mogą negować możliwości zastosowania art. 233 ustawy. Powoływanie się na to orzeczenie przez organ odwoławczy w kontekście zbudowania podstawy treści własnej decyzji nie jest więc trafne. Dodatkowo należy stwierdzić naruszenie przez oba organy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej osnowy obu decyzji oraz brak przytoczenia przez organ odwoławczy przepisu prawa, na mocy którego umorzono postępowanie administracyjne. Organy przyjmując, iż problemem jest ustalenie odszkodowania, posłużyły się argumentacją opierającą się na fakcie funkcjonowania w obrocie decyzji ostatecznej oraz zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. W związku ze zmianą stanu prawnego w uzasadnieniu powołały się głównie na przepis przejściowy (art. 216 ustawy), który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, w myśl obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i mając na uwadze ich adekwatność jako podstawy normatywnej decyzji w rozpatrywanej sprawie, wyda decyzję merytoryczną w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w stosunku do spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, a także niewłaściwe zastosowanie art. 216 i art. 233 ustawy oraz niezastosowanie art. 129 ust. 5 i innych przepisów ustawy, dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dlatego Sąd, mając na uwadze powyższe względy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.