II SA/Lu 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu lub odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] r., znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku W. K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zwrot lub ustalenie odszkodowania za nieruchomość o pow. 2,0744 ha, stanowiącą byłą własność J. K., położoną w miejscowości S., gm. W., z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględnienia żądania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. W. K. wystąpił do Starosty L. o zwrot nieruchomości o pow. 2,0744 ha położonej w miejscowości S., gm. W., uregulowanej dawniej w księdze wieczystej K.. S. i D. Nr [...], ewentualnie o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, jeżeli jej zwrot okaże się niemożliwy. Legitymacja wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem została ustalona w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w A. K. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt I Ns [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym w dniu [...] czerwca 2004 r. J. K. nabyli z mocy ustawy: żona G. K. oraz dzieci: W. K., G. A. K. i E. K. - Z. Ľ części każde z nich. Organ I instancji ustalił, że wskazana we wniosku nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady N. w [...] z dnia [...] czerwca 1958 r., znak: [...], które zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w L. z dnia [...] września 1961 r. znak: Zn.RL.V/Z/l [...]/59. Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 9 ustawy, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez państwo innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania. Mając na uwadze powyższe uregulowania Starosta L. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. K. o zwrot lub ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą byłą własność J. K., położoną w miejscowości S., gm. W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia przedmiotowych żądań. Zażalenie na powyższe postanowienie, do Wojewody za pośrednictwem Starosty L. wniósł W. K., który nie zgodził się z podjętym przez Starostę L. rozstrzygnięciem. Rozpatrując zażalenie Wojewoda wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia zwrotu oraz ustalenia odszkodowania za działkę o pow. 2,0744 ha uregulowaną w księdze wieczystej K.. S. i D. Nr [...], położoną w miejscowości S., gm. W., przejętej na rzecz Państwa na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez państwo innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia PWRN Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w L. z dnia [...] września 1961 r., znak: Zn.RL.V/Z/l [...]/59 nieruchomość ta od 1949 r. znajdowała się we władaniu Państwa na podstawie protokołu przejęcia z dnia [...] marca 1949 r. PPRN w K.. Grunty te zostały oddane w dzierżawne użytkowanie miejscowym rolnikom. Mając na uwadze tryb i podstawę prawną przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, istotną w sprawie okolicznością jest ustalenie, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, ma status "nieruchomości wywłaszczonej", podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 136 ust. 3 ust. 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2015 r. poz. 1774) definiują pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, przez które należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia tj. indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Wskazane przepisy nie stwarzają możliwości odzyskiwania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz Państwa w drodze reformy rolnej oraz przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów na podstawie aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa. Art. 216 enumeratywnie wymienia wszystkie akty prawne na podstawie których musiało nastąpić odjęcie prawa własności aby nieruchomość podlegała zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dział III u.g.n. Właściwa kwalifikacja podstawy nabycia lub przejęcia własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy przesądza o ewentualnej możliwości przyjęcia w konkretnym stanie faktyczno-prawnym, że własność nieruchomości została uzyskana w drodze wywłaszczenia, o którym mowa w art. 216 u.g.n. Powyższe oznacza natomiast konieczność zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 216 u.g.n. Organ odwoławczy zaznaczył, że w art. 216 ust. 1 u.g.n. mowa jest o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa we wskazanych w tym przepisie przypadkach. Taka konstrukcja przepisów stanowi wyraz ograniczenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do wybranych przypadków nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy. Organ II instancji wskazał, że z uwagi na alternatywne żądanie wnioskodawcy, dotyczące przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość, koniecznym była analiza przepisu art. 9 ust. 1 ww. ustawy z 1958 r. Jak stanowił ten przepis, przejęcie nieruchomości następowało bez odszkodowania. W ocenie Wojewody, wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2016 r. Starosta L. w sposób prawidłowy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości S. gm. W. oraz ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W sprawie należało bowiem przede wszystkim ustalić, czy przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości J. K. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1958 r., znak: [...], w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, mieści się w katalogu podstaw prawnych wymienionych przez ustawodawcę w art. 216 u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że zdefiniowane w art. 216 u.g.n. poprzez szczegółowe i enumeratywne wymienienie wszelkich potencjalnych podstaw prawnych, pojęcie wywłaszczenia dające możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości - stanowi kompletny katalog którym należy się kierować przy ocenie, czy wniosek byłego właściciela, współwłaściciela nieruchomości, albo jego spadkobiercy winien być pozytywnie lub negatywnie rozpatrzony. W świetle powyższego, jakakolwiek inna podstawa prawna przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, niż wymieniona w art. 216 u.g.n. wyłącza dokonanie zwrotu nieruchomości, w następstwie czego powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. PRL z 1958 r., Nr 17, poz. 71) nie stanowi podstawy objętej dyspozycją przepisu art. 216 u.g.n., zatem przejęcie nieruchomości w trybie wskazanej ustawy, nie mieści się w zakresie pojęciowym wywłaszczenia, w odniesieniu do którego podstawa do zwrotu nieruchomości mogłaby zaistnieć. Biorąc natomiast pod uwagę żądanie W. K. o przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 2,0744 ha położonej w miejscowości S. gm. W. nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej oraz osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 71). Przejmowanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na tej podstawie prawnej nigdy nie wiązało się z przyznawaniem odszkodowania w jakiejkolwiek formie. Wojewoda podkreślił, że brak jest w obowiązujących przepisach prawa materialnego podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem skarżącego. Zarówno ustawa z 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58 poz. 348), która zastąpiła poprzednią ustawę z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, jak i ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187), ani ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ani też, inne akty prawne nie dają podstaw prawnych do orzekania przez organy administracji publicznej w drodze decyzji o przyznaniu odszkodowania w związku z przejęciem nieruchomości rolnej na rzecz Państwa na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z art. 61 a k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. K., wskazując w uzasadnieniu, że zarówno Starosta L., jak i Wojewoda nie wyjaśnili w jaki sposób i w jakich okolicznościach nastąpiło przejęcie gruntów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczym powodem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie było ustalenie, że wskazana we wniosku nieruchomość nie podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 136 ust. 3 ust. 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2015 r. poz. 1774) definiują pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, przez które należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia tj. indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Wskazane przepisy nie stwarzają możliwości odzyskiwania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz Państwa w drodze reformy rolnej oraz przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów na podstawie aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa. Zdaniem Sądu organy administracji rozpatrując wniosek skarżącego naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9, 10 i 58 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa, przepis ten nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego, ponadto organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania (art. 9 kpa). Natomiast w świetle rozpoznawanej sprawy Starosta L. rozpatrując wniosek W. K. naruszył zasady postępowania administracyjnego wynikające z w/w przepisów, bowiem treść wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nasuwa wątpliwości co do treści żądania zawartego w omawianym wniosku. Organ administracji nie podjął postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy rzeczywistym zamiarem skarżącego jest zwrot nieruchomości lub odszkodowanie, czy też skarżący kwestionuje orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. O powyższym świadczy m.in. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżący wskazał, że Starosta L., jak i Wojewoda nie wyjaśnili w jaki sposób i w jakich okolicznościach nastąpiło przejęcie gruntów. Organ I instancji przy ocenie pisma skarżącego nie wziął pod uwagę zasady odformalizowania postępowania, z której wynika, że przy ustaleniu charakteru pisma decydujące znaczenie ma ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Organ ten pominął istotną okoliczność, że prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi, jednak nie zwalnia to organu od odstąpienia od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura (np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. V SA 552/01 Lex nr 84484, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. I OSK 1134/05 Lex nr 275439, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. II SA/Łd 806/08 Lex nr 478537, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 798/09). Dokonana przez organy administracji ocena wniosku skarżącego jest niekompletna bowiem organy administracji nie odniosły się do wszystkich okoliczności sprawy, jednostronnie wskazując, że wniosek skarżącego należy rozpoznać na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ nie może wykorzystywać nieporadności strony, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes odwołującego się obywatela. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji ustali rzeczywisty zamiar skarżącego i w zależności od wyników tego ustalenia wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze właściwość organów administracji. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd, orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ppsa.