II SA/Lu 652/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. J. G. i J. J. W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]. [...] na mocy której odmówiono I.G. i J. W. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia[...]znak [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej " Osada M. L.’’. W motywach decyzji podano, że nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa Lubelskiego ( Dz.U Nr 46, poz. 339 ). Nieruchomość ta o powierzchni 9,12 ha będąca stawem , stanowiła własność K. W.i I. W., po mężu G. i była wykorzystywana do hodowli ryb. Wzniesiono na niej system grobli i śluz spiętrzających wodę. W 1951r. nieustaleni sprawcy rozkopali groblę co spowodowało zniszczenie zbiornika. Mimo prowadzonych prac nie udało się go odbudować. Uznając nieruchomość za opuszczoną dokonano jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskodawcy przedstawili kopię decyzji z dnia [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia nr utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Wezwani do przedłożenia oryginałów obu decyzji wnioskodawcy przedłożyli ich nieczytelne odpisy potwierdzone za zgodność z dokumentami zachowanymi przez Sąd Rejonowy X Wydział Ksiąg Wieczystych i oświadczyli, że nie posiadają ich oryginałów. Także Starosta poinformował Kolegium , że nie posiada akt sprawy przejęcia tej nieruchomości. Podał jednak, że dysponuje aktami sprawy dotyczącymi jej zwrotu byłym właścicielom. Na ich podstawie Kolegium ustaliło, że akta w sprawie przejęcia nieruchomości zostały przekazane w 1989r. do Ministra Rolnictwa , Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej w związku ze skargą K. i J. W. Wobec powyższej informacji Kolegium zwróciło się w dniu 24 maja 2007r. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przesłanie akt. Mimo kolejnych wystąpień ponawianych 18 września 2007r., 26 listopada 2007r. i 4 kwietnia 2008r. żądanie pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ uznał, że z uwagi na brak możliwości zgromadzenia dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak czytelna decyzja, której stwierdzenie nieważności dotyczy, dokumentów w oparciu o które decyzje tę wydano jak też dokumentów w oparciu o które przeprowadzone zostały postępowania nadzwyczajne dotyczące przedmiotowej decyzji, nie jest w stanie przeprowadzić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy stanowi zdaniem Kolegium o niedopuszczalności wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Skargę na decyzję Kolegium złożyli I.G. i J. W. spadkobiercy A. i K. W. Wyjaśnili, że w 1944r. A. W. w ramach represji wobec członków Armii Krajowej został wywieziony do Związku Radzieckiego, gdzie zmarł w 1945r. Natomiast K. W. w 1948r. zakupiła połowę stawów pod nazwą "Osada M. L.". W 1952r stawy zostały zniszczone i mimo remontu, wobec oporu mieszkańców wsi Z. nie udało się ponownie spiętrzyć wody. W 1960r. K.W. nabyła drugą część tej nieruchomości wpisując jako właścicielkę córkę I. W 1962r, bezprawnie, zbadaniem skarżących, przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Mimo trwających wiele lat starań nie udało się majątku odzyskać, a w 2007r. Starosta umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości. Skarżący podkreślili, że dostarczone przez nich decyzje są na tyle czytelne, iż nie mogły być kwestionowane. Podkreślili, że proponowali Kolegium zwrócenie się do odpowiednich władz lub Archiwum Państwowego o udostępnienie niezbędnych dokumentów. Zdaniem skarżących Kolegium nie wyczerpało możliwości które przewiduje kpa celem wyegzekwowania przestrzegania przez Ministerstwo podstawowego prawa i podstawowych obowiązków, a ponadto nie wykazało dobrej woli w kierunku pozbawienia ważności decyzji podjętej przez komunistyczna władze na podstawie przepisów mających za zadanie represjonowanie osób z przyczyn politycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodząc, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Nie budzi sporów, że wstępne badanie dotyczy zarówno podstaw podmiotowych dopuszczalności wszczęcia postępowania dotyczących takich kwestii jak: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a, jak i przesłanek przedmiotowych np. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która nie została jeszcze wydana, strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialnotechnicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej czy też żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie do zaakceptowania jest jednak forsowane przez organ administracji publicznej stanowisko, że o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może decydować brak reakcji innego organu na żądanie przekazania akt sprawy, co uniemożliwia, zdaniem organu, ustalenie okoliczności jej wydania lub nieczytelność przedstawionych przez stronę decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. Ponieważ na tym etapie postępowania bada się jedynie kwestie formalne , działanie takie uznać należy za uchylanie się od obowiązków nałożonych na organ przez art.157 § 3 kpa. Ustalenie okoliczności faktycznych sprawy pozwalających na zbadanie, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 może nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru bada się jedynie kwestie prawne, organ zatem nie może ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym ( wyrok SN z dnia 7 marca 1996r. III ARN 70/95 OSNAP 1996/18/258 ). Jeśli jednak Kolegium uznało, że dla rozstrzygnięcia formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania niezbędne było uzyskanie akt sprawy dotyczących przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powinno podjąć wszelkie działania zmierzające do ich uzyskania , nie wyłączając procedury odtworzenia akt ( por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r. II OSK 921/05 LEX nr 275485, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998r. IV SA 1438/96 LEX nr 45944 ). Postawa Kolegium, które uzależniło ocenę podstaw wszczęcia postępowania od odpowiedzi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje z tym wymogiem w oczywistej sprzeczności. Nie podjęto nawet próby interwencji u Prezesa Rady Ministrów, który z mocy art.148 pkt.5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów oraz jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej ( pkt.7 ). Jest też oczywiste, że nie wykorzystano możliwości jakie dawał już zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z pisma Dyrektora Wydziału Rolnictwa , Leśnictwa , Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z dnia 25 kwietnia 1989r. na jakie powołuje się Kolegium wnosić należy, że akta sprawy zostały wypożyczone z Archiwum Państwowego. Nie podjęto jednak żadnych działań pozwalających ustalić, czy akta do Archiwum zostały zwrócone. Nie można także podzielić zastrzeżeń Kolegium co do nieczytelności dostarczonej przez stronę decyzji z dnia 19 marca 1962r. Rację ma skarżący dowodząc, że jej stan pozwala na odczyt treści bez specjalnych wysiłków. Jeśli mimo to organ uważał, że decyzja jest nieczytelna, powinien samodzielnie poczynić starania o uzyskanie jej czytelnej wersji, wykorzystując fakt, że jej treść była potwierdzana przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Zauważyć przy tym należy, że całkowicie czytelna jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...], z której można wnosić zarówno o treści decyzji organu I instancji jak i okolicznościach jej podjęcia, do czego Kolegium jednak w ogóle się nie odniosło. W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej przez stronę decyzji nie miała uzasadnionych podstaw. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Wobec nie zgłoszenia przez pełnomocnika skarżącego wniosku o przyznanie kosztów postępowania o kosztach tych nie orzeczono na podstawie art.210 § 1 wspomnianej ustawy