II SA/Lu 652/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. T.i H. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] nakazującą E. i M. małż. P. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. Ś. w L. i poprzedzające ją postanowienie tegoż organu z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] w dniu [...] września 2008 r. stwierdzono, że na działce nr [...] przy ul. Ś. w L. znajduje się drewniany budynek mieszkalny E. i M. małż. P., o wymiarach 3,13 x 7,46 m z dobudowanym do niego budynkiem murowanym o wymiarach 10,98 x 4,19 m. Organ I instancji ustalił, iż jesienią 2007 r. wykonano nadbudowę tego budynku o wysokości około 1 m (cztery bloczki betonowe i wieniec betonowy) bez wymaganego pozwolenia na budowę. W trakcie oględzin ustalono ponadto, iż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny B. i H. małż. T., który w okresie dwóch lat przed przeprowadzeniem kontroli został obmurowany i ocieplony bez wymaganego pozwolenia. Z uwagi na powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] nakazał E. i M. małż. P. oraz B. i H. małż. T. – współwłaścicielom posesji na której przeprowadzono powyższe oględziny – wykonanie ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanej nadbudowy na budynku usytuowanym na działce [...] (postanowienie z dnia [...] października 2008 r., Nr [...]) oraz wykonanie ekspertyzy technicznej przeprowadzonego remontu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] (postanowienie z dnia [...] października 2008 r., Nr [...]). B. i H. T. złożyli do organu I instancji żądaną ekspertyzę dotyczącą budynku usytuowanego na działce [...], natomiast żadna z zobowiązanych osób nie doręczyła organowi ekspertyzy dotyczącej budynku mieszczącego się na działce nr [...], zażądanej przez organ w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r., Nr [...]. Nie wywołało to jednak w owym czasie żadnych skutków prawnych, bowiem w wyniku przeprowadzonej oceny legalności tego postanowienia organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] stwierdził jego nieważność. W następstwie powyższych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], w celu zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej przez E. i M. małż. P., postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych nadbudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] przy ul. Ś. w L. i nałożył na E. i M. małż. P. obowiązek skutecznego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz do dostarczenia w terminie do 15 marca 2011 r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] - wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 (w związku z ust. 4) Prawa budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] nakazał E. i M. małż. P. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wydany nakaz rozbiórki stanowi konsekwencję nieprzedstawienia przez inwestora dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej (organ wyjaśnił przy tym, iż w ustalonym terminie strona złożyła jedynie decyzję o warunkach zabudowy). E. P. i M. P. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazali, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. ostatecznie wypełnili obowiązek nałożony na nich postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Przyznali, iż część z wymaganych dokumentów dostarczyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] już po upływie wyznaczonego im terminu, lecz wyjaśnili, iż opóźnienie to nastąpiło bez ich winy, a przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zwracali się do organu administracji o przedłużenie przedmiotowego terminu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania organ odwoławczy uchylił kwestionowaną decyzję pierwszoinstancyjną oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2010 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...]. Organ II instancji uznał, iż wskazane rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszym rzędzie wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego postępowania dowodowego i oparcie ustaleń organu I instancji jedynie na oględzinach z dnia [...] września 2009 r. Okoliczność ta, zdaniem organu II instancji, narusza zasadę orzekania w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2011 r., nie zawiadomił stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowiło naruszenie art. 10 oraz art. 79 k.p.a. Organ II instancji uznał, iż wobec braku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, okoliczności przyjętych przez organ I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia nie można uznać za udowodnione. Powyższą decyzję kasatoryjną zaskarżyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie B. T. i H. T.. W skardze w sposób lakoniczny stwierdzili jedynie, iż "wszystko wcześniej zostało ewidentnie sprawdzone przez uprawnionych pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., którą uchylone zastały następujące rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...]: - postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na E. i M. małż. P. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 marca 2011 r. określonych dokumentów; - decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nakazująca E. i M. małż. P. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. Ś. w L. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skarga B. T. i H. T. podlega oddaleniu. Na uwzględnienie zasługuje bowiem stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż zarówno decyzja z dnia [...] maja 2011 r., jak i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., zostały wydane z naruszeniem prawa, co czyniło koniecznym ich uchylenie w toku postępowania odwoławczego. Słusznie wskazał organ II instancji, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], przed wydaniem uchylonego postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r., nie podjął niezbędnych czynności, mających na celu zebranie dowodów i wyjaśnienie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe postanowienie zostało bowiem wydane jedynie w oparciu o ustalenia wynikające z oględzin przeprowadzonych w dniu 19 września 2008 r., a więc przeszło 2 lata wcześniej. Należy również mieć na uwadze, iż wydane wcześniej na skutek tych oględzin postanowienie z dnia [...] października 2008 r., zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Wydając ponownie postanowienie nakładające na inwestorów określone obowiązki, organ nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego, a nadto nawet nie zweryfikował aktualności ustaleń wynikających z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 19 września 2008 r. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając przedmiotowe postanowienie, a następnie również decyzję o nakazie rozbiórki, stanowiącą konsekwencję niezrealizowania obowiązków określonych powyższym postanowieniem, nie ustalił w sposób prawidłowy aktualnego stanu faktycznego, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Słuszne jest również stanowisko organu odwoławczego, iż postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ ten, przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W tym miejscu należy podkreślić, iż pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 569/07). Organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3). W aktach niniejszej sprawy brak jest zarówno końcowego oświadczenia strony jak też dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Akta nie zawierają jednocześnie żadnej adnotacji wskazującej na okoliczności uzasadniające odstąpienie od stosownego zawiadomienia strony. W związku z powyższym, wniosek organu odwoławczego, iż organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., należy uznać za uzasadniony. Słusznie ponadto podniósł organ II instancji, iż brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgodnie z art. 81 k.p.a., uniemożliwia uznanie okoliczności wskazanych w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. za udowodnione. Uchybienie to jest o tyle istotne, gdyby organ I instancji umożliwił stronie skorzystanie z uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a., mógłby uzyskać informację o trudnościach w zgromadzeniu żądanej dokumentacji i właściwie ocenić wniosek o przedłużenie terminu do jej złożenia. Niezależnie od powyższego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. narusza prawo również z innych względów, na które nie zwrócił uwagi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązał E. i M. małż. P. do przedstawienia w terminie do 15 marca 2011 r. wskazanych dokumentów, niezbędnych do skutecznego przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej. Wydana następnie w dniu [...] maja 2011 r. decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowej samowoli stanowiła natomiast bezpośrednią konsekwencję nieprzedstawienia przez inwestora wymaganych dokumentów w ustalonym terminie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż przed wydaniem w dniu [...] maja 2011 r. nakazu rozbiórki, skarżący nadesłali do organu część wymaganych dokumentów, oraz kilkukrotnie (w pismach z dnia 10 marca 2011 r., z dnia 24 marca 2011 r., 17 maja 2011 r. oraz 20 maja 2011 r.) zwracali się z prośbą o przedłużenie wyznaczonego im terminu wskazując na trudności związane z uzyskaniem niektórych z wymaganych dokumentów. Skarżący podnosili przy tym, iż czynią wszelkie starania by zgromadzić i jak najszybciej doręczyć organowi kompletną dokumentację, lecz z przyczyn od nich niezależnych nie są w stanie wykonać nałożonego na nich obowiązku w ustalonym terminie (skarżący wskazywali m.in. na trudności związane z uzyskaniem niektórych z żądanych dokumentów od organów administracji oraz na czas niezbędny do wykonania żądanej dokumentacji technicznej). Organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się jednak do powyższych wniosków oraz nie przedłużył skarżącym terminu do wykonania nałożonego na nich obowiązku, pomimo, iż termin ten – wynikający z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – jest terminem procesowym i nic nie stoi na przeszkodzie, by został przedłużony po zbadaniu przez organ wniosku inwestora w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 390/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 117/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06). Za stanowiskiem tym przemawia właśnie procesowy charakter omawianego terminu, który może być dowolnie ustalony (stosownie do okoliczności sprawy), jak również może zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu. Nałożenie na stronę nakazu rozbiórki jedynie ze względu na uchybienie terminowi do złożenia żądanych przez organ dokumentów, podczas gdy strona wcześniej wnosiła o przedłużenia tego terminu, należy uznać za niedopuszczalne bez odniesienia się do tego wniosku. Należy również podkreślić, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. Należy pamiętać o tym, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego nie może być zatem traktowany jako kara za popełnienie samowoli budowlanej, bo temu służą przepisy karne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 302/08). Uwzględniając powyższe rozważania na gruncie niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż nałożenie na E. i M. małż. P. nakazu rozbiórki przez organ I instancji nastąpiło przedwcześnie. Ze względu na restrykcyjny charakter omawianej regulacji, organ powinien był bowiem w sposób szczególnie wnikliwy ustalić stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, a przede wszystkim ustosunkować się do argumentacji wskazanej we wnioskach strony o przedłużenie terminu do przedstawienia żądanej przez organ dokumentacji. Za stanowiskiem tym przemawia również fakt, iż skarżący ostatecznie w dniu 9 czerwca 2011 r. przedstawili wszystkie dokumenty niezbędne w celu legalizacji będącej przedmiotem sprawy samowoli budowlanej. W związku z powyższym uchylenie powyższej decyzji oraz wcześniejszego postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ należy uznać za uzasadnione i zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.