II SA/Lu 654/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. J. i H. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Sygn. [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], Wojewoda L., po rozpoznaniu odwołania W. J. oraz H. J. od decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w L. przy Al. [...], przejętą na Skarb Państwa na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1973 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1973 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w L. w dzielnicy [...], objęta została między innymi nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność P. J.. W terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanej wyżej uchwały z dnia [...] kwietnia 1973 r. nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Państwa. W ramach parcelacji członkowie rodziny P. J. otrzymali działki budowlane o łącznej powierzchni [...] m2. Za różnicę powierzchni, tj. [...] m2 decyzją Prezydenta M. L. z dnia [...] czerwca 1976 r., znak: [...], przyznano na rzecz P. J. odszkodowanie w kwocie [...]zł (obejmujące grunt oraz składniki majątkowe). Podstawą prawną decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym trybie, był art. 10 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 8 i 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W związku z tym, że P. J. odszkodowania tego nie pobrała, postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1979 r., sygn. akt: [...], powyższa kwota, po potrąceniu zaległości należnych Skarbowi Państwa, została przekazana do depozytu sądowego. P. J. zmarła w dniu [...] lutego 1983 r., a jej syn – M. J. zmarł w dniu [...] kwietnia 1983 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1983 r., sygn. [...], spadek po nich nabyli: H. J. J. i W. K. J. po 1/2 części każde z nich. W postępowaniu wszczętym na wniosek spadkobierców P. J., Wojewoda L. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] czerwca 1976 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda L. podniósł, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo, na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Brak było bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Następnie wnioskami z dnia [...] sierpnia 2013 r. W. J. oraz jego matka H. J., działający jako spadkobiercy P. J., zwrócili się do Prezydenta M. L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość położoną w L. przy Al. [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1973 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki. Prezydent M. L. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], umorzył postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ ten podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego może być wyłącznie sprawa administracyjna w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 K.p.a., który określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej. Z uwagi na brak podstawy prawa materialnego do orzekania w drodze decyzji, sprawa odszkodowania z wniosku W. J. i H.. J. nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. W sensie formalnym przedmiot postępowania nie istnieje, bowiem sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w trybie indywidualnej decyzji administracyjnej. Roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy może mieć wyłącznie charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji, jak wskazał organ, postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie, zgodnie z normą prawną wynikającą z przepisu art. 105 § 1 K.p.a., podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy wnieśli o pozytywne załatwienie ich wniosku. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta M. L.. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji oraz wywody zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Skargę na decyzję Wojewody L. złożył W. J., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 105 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego błędnie uznały organy obu instancji, że nie istnieje sprawa administracyjna, która może stanowić przedmiot postępowania. Skoro bowiem dotychczas nie została wydana decyzja orzekająca o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, to sprawa podlegała rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej także: "u.g.n."). Ponadto, w ocenie skarżącego, na przeszkodzie umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie stał art. 233 u.g.n., z którego wynika, że w sprawie tej nie miał zastosowania art. 105 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą organ ten, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w L., przy Al. [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1973 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, w sytuacji gdy z obrotu prawnego wyeliminowano decyzję przyznającą byłej właścicielce odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192 ze zm.). Należy podkreślić, iż w przypadku gdy przepisy prawa materialnego przewidują podjęcie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie, to postępowania tego w żadnym razie nie można umorzyć. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. nakazuje umorzenie postępowania administracyjnego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 391). W ocenie Sądu prawidłowe jest wyrażone w tych decyzjach stanowisko organów, co do tego, że sprawa odszkodowania z wniosku skarżącego i jego matki nie ma charakteru sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym) w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a zatem postępowanie w tej sprawie, wszczęte na wniosek tych osób, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1973 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w L. w dzielnicy [...], objęta została między innymi nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność P. J.. Nieruchomość ta, zgodnie z art. 5 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanej wyżej uchwały z dnia [...] kwietnia 1973 r., to jest w terminie dwóch miesięcy od daty jej opublikowania (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Nr [...], poz. 60 z dnia 30 maja 1973 r.), wspomniana nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w takiej sytuacji, to jest przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie wydawało się decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, albowiem brak było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były bowiem na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/09 oraz wyroki Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, niepublikowane, dostępne w CBOSA). Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Niewątpliwie przepis art. 233 u.g.n. nie miał zastosowania w sprawie, albowiem wynika z niego jedynie, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie niniejszej. Podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego w niniejszej sprawie nie dawał również art. 129 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w tej kwestii pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym powyższy przepis nie ma bowiem zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przepis ten należy bowiem interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto, odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08 oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 650/08, a także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 826/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 688/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 111/10 – niepublikowane, dostępne w CBOSA). Prawidłowo więc stwierdziły organy administracji obu instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie mogło być rozpoznane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.