II SA/Lu 654/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 25 maja 2021 r. nr LU.RUZ.4231.2.2021.TK w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z 25 maja 2021 r., znak: LU.RUZ.4231.2.2021.TK, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) i art. 14 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej: Prawo wodne) oraz art. 127 ust. 7 pkt 5 uchylonej ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej: uchylone Prawo wodne), po rozpatrzeniu odwołania L. B., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu z 5 marca 2021 r., znak: LU.ZUZ.3.423.7.2020.AH stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty Parczewskiego z 19 czerwca 2015 r., znak: ROŚ-IV.6341.14-1.2015.BK udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla Gospodarstwa Rybackiego "[...] sp. z o.o. na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów rybnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 20 maja 2020 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu PGW Wody Polskie wpłynął wniosek L. B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Parczewskiego z dnia 19 czerwca 2015 r. (znak: ROŚ-IV.6341.14- 1.2015.BK) udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla Gospodarstwa Rybackiego "[...]" sp. z o.o. na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów rybnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. W tym samym dniu Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu wezwał wnioskodawcę do sprecyzowanie treści wniosku, co ten uczynił pismem z 13 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do organu 18 sierpnia 2020 r. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Parczewskiego z 19 czerwca 2015 r. Organ ustalił, że zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym postanowieniem z 8 października 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Parczewskiego z dnia 19 czerwca 2015 r. We wznowionym postępowaniu organ ustalił, że L. B. powinien otrzymać status strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę P. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla Gospodarstwa Rybackiego "[...]" sp. z o.o. na szczególne korzystanie z wód. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów jest on właścicielem działki nr [...] w obrębie T., gmina P., na której zlokalizowany jest doprowadzalnik prowadzący wodę do stawów Gospodarstwa Rybackiego [...]. Organ wziął pod uwagę treść art. 127 ust. 7 pkt 5 uchylonego Prawa wodnego, który stanowił, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ dostrzegł, że analogiczną regulację zawiera art. 401 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo wodne. Powołaną na wstępie decyzją z 5 marca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu orzekł, że ostateczna decyzja Starosty Parczewskiego z 19 czerwca 2015 r., znak: ROŚ-IV.6341.14-1.2015.BK udzielająca pozwolenia wodnoprawnego dla Gospodarstwa Rybackiego "[...]" sp. z o.o. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że obowiązujące prawo nie pozwala na uchylenie decyzji ostatecznej z 19 czerwca 2015 r. z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ upłynęło 5 lat od doręczenia tej decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.). Po rozpoznaniu odwołania L. B. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, wskazał, że niewątpliwie L. B. powinien brać udział jako strona w postępowaniu, którego wznowienia żądał, zgodnie z regulacją zawartą w art. 127 ust. 7 pkt 5 uchylonego Prawa wodnego jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...]. Na działce tej zlokalizowany jest doprowadzalnik prowadzący wodę do stawów Gospodarstwa Rybackiego [...] Sp. z o.o. Wbrew przepisom określającym krąg podmiotów, którym przysługiwał status strony, L. B. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę P. , które zostało zakończone wydaniem decyzji z 19 czerwca 2015 r., co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że upływ określonego w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji jest przesłanką negatywną wyłączającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. W takiej sytuacji wznowienie postępowania jest możliwe, lecz upływ terminu wyklucza orzekanie we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. Organ wskazał, że decyzja z 19 czerwca 2015 r. została doręczona stronom, które brały udział w postępowaniu, w dniach: 23 czerwca 2015 r. – (M. G.), 26 czerwca 2015 r. – (P. Ł.), 29 czerwca 2015 r. – (RZGW w Warszawie Zarząd Zlewni w Puławach i WZMiUW w Lublinie Inspektorat w Parczewie). Oznacza to, że najpóźniejszą datą doręczenia tej decyzji był 29 czerwca 2015 r. i od tego dnia należy przyjąć bieg pięcioletniego terminu. Organ wyjaśnił, że zasada obliczania terminu określonego w latach uregulowana jest w art. 57 ust. 3a k.p.a., zgodnie z którym termin kończy się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było, to w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. W związku z tym w przedmiotowej sprawie bieg terminu rozpoczętego 29 czerwca 2015 r. upłynąłby 29 czerwca 2020 r. Jednak, jak zauważył organ, w 2020 r. miała miejsce pandemia. Na podstawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony w dniu 14 marca 2020 r., a 20 marca 2020 r. zaczął obowiązywać stan epidemii. Regulacja ta została uchylona przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) zmieniającą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Regulacje te spowodowały określone następstwa w zakresie obliczania terminów. Na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej, terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Oznacza to, że od dnia 23 maja 2020 r. termin rozpoczął dalszy bieg, uległ przedłużeniu o 68 dni zawieszenia, i upłynął dnia 5 września 2020 r. W związku z tym, ze wznowienie postępowania nastąpiło 8 października 2020 r., to z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od ostatniego doręczenia decyzji z 19 czerwca 2015 r. niedopuszczalne było uchylenie tej decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynie stwierdzenie, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutem podniesionym przez składającego odwołanie o celowym, opieszałym działaniu Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu, które miało mieć na celu doprowadzenie do upływu pięcioletniego terminu. Z uwagi na zmiany wprowadzone przez ustawę Prawo wodne z 2017 r., zmieniła się właściwość organów odpowiedzialnych za prowadzenie postępowań administracyjnych mających za przedmiot udzielenie pozwoleń wodnoprawnych. Od 1 stycznia 2018 r. kompetencje starostów w tym zakresie przejęli Dyrektorzy Zarządów Zlewni. Akta spraw zakończonych pozostały w starostwach powiatowych. Zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu nie miał do nich szybkiego, bezpośredniego dostępu. Zapoznanie się z materiałami sprawy wymagało wystąpienia o nie i ich dokładnej analizy, gdyż nie był to materiał własny, znany już wcześniej. Dodatkowo organ zauważył, że sam skarżący przyczynił się do wydłużenia postępowania, ponieważ na wezwanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu z 20 maja 2020 r. o sprecyzowanie treści wniosku odpowiedział dopiero po upływie niemal 3 miesięcy pismem z 13 sierpnia 2020 r., które wpłynęło 18 sierpnia 2020 r. W skardze na decyzję organu drugiej instancji L. B. podniósł, że stwierdzenie wydania decyzji przez Starostę Parczewskiego z naruszeniem prawa powinno w konsekwencji oznaczać również uchylenie tej decyzji. Dodatkowo, w jego ocenie, organ pierwszej instancji działał celowo i świadomie w sposób opieszały, aby doprowadzić do upływu terminu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zaistnienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej we wznowionym postępowaniu administracyjnym w postaci upływu 5-letniego terminu od doręczenia tej decyzji stronom. Taka przesłanka zawarta została w art. 146 § 1 k.p.a., w myśl którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wprowadzony przez ustawodawcę zakaz orzekania w przedmiocie uchylenia decyzji, związany z upływem czasu od jej doręczenia lub ogłoszenia, ma charakter bezwzględny i wiąże się z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnej oraz pewności obrotu prawnego. Nawet, jeżeli wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji, określone w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., to w związku z upływem 5 lat od daty doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji organ orzekający został przez ustawodawcę pozbawiony możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnego wyjątku, co oznacza, że niezależnie od wagi uchybienia wymienionego w art. 145 § 1 k.p.a., popełnionego przy wydawaniu ostatecznej decyzji, upływ terminu kategorycznie wyklucza jej uchylenie. Termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny. Jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2018 r., IV SA/Po 392/18, CBOSA). Mimo że art. 146 § 1 k.p.a., posługując się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzuje adresata tego doręczenia, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednomyślnie, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji w rozumieniu tego artykułu to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a 5-letni termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce (wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r., II OSK 1776/07, wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., I OSK 1142/13, CBOSA). W sprawie bezsporne jest, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Parczewskiego z 19 czerwca 2015 r., znak: ROŚ-IV.6341.14-1.2015.BK udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla Gospodarstwa Rybackiego "[...]" sp. z o.o. na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów rybnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Nie ulega również wątpliwości, że najpóźniejszą datą doręczenia decyzji Starosty Parczewskiego z 19 czerwca 2015 r. był 29 czerwca 2015 r. i że to od tej daty należało liczyć 5-letni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., który, z uwagi na szczególne regulacje wprowadzone w okresie pandemii, nie upłynął 29 czerwca 2020 r., ale 5 września 2020 r. Skoro zatem do tego czasu organ pierwszej instancji nie wydał jednej z decyzji określonych w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to mógł jedynie zastosować art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Prawidłowo więc - zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się do stwierdzenia, że decyzja Starosty Parczewskiego z 19 czerwca 2015 r. została wydania z naruszeniem prawa oraz odmówiły jej uchylenia, wskazując na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia jako przyczynę odmowy wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy wyjaśniły, na czym polegało to "naruszenie prawa", wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niezawiniony przez skarżącego brak udziału w postępowaniu zakończonym badaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją ostateczną. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, jeszcze raz trzeba podkreślić, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. zupełnie niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Dla zachowania terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie wystarczy wznowienie postępowania, a nawet wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skarżącego dotyczących celowego opieszałego prowadzenia wznowionego postępowania. Z uwagi na stan prawny nie mają one bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W związku z tym Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).