II SA/Lu 655/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta miasta z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. z dnia [...] maja 2015r., znak: [...] o odmowie przyznania G. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną M. N. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek G. N. z dnia [...] marca 2015r. Organ I instancji ustalił, że M. N. jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia [...] stycznia 2017r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS Oddział w B. z dnia [...] stycznia 2015r.). Jest ona zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od dnia [...] lutego 2008r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa L. (zaświadczenie UM z dnia [...] marca 2015r.).W okresie od [...] marca 2015r. do [...] stycznia 2017r. przebywa na urlopie bezpłatnym. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. ZUS przyznał jej do [...] stycznia 2017r. rentę od dnia [...] listopada 2014r. tj. od dnia zaprzestania pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. W kwietniu 2015r. renta wynosiła [...] zł, a po odliczeniu podatku i składki na ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł. Organ ustalił podczas wywiadu środowiskowego, że M. N. mieszka wraz mężem G. N. wraz z dwójką małoletnich dzieci (5 i 2 lata). Dochód rodziny w 2013r., poprzedzającym okres zasiłkowy 2014/2015 wynosił [...] zł, a po odliczeniu podatku i składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne (2624 zł i [...] zł) wyniósł [...] zł netto. Miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem [...] zł, a po doliczeniu dochodu M. N. z tytułu uzyskania renty w kwocie [...]zł – [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (czteroosobowej) wyniosło [...] zł, a zatem dochód ten przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wynoszące [...] zł. Organ I instancji stwierdził jednocześnie, że nie można potraktować jako utraconego dochodu, którego M. N. nie otrzymała w okresie urlopu bezpłatnego. Zdaniem organu, pomimo że w tym okresie M. N. nie otrzymywała wynagrodzenia, to jednak pozostaje nadal w zatrudnieniu, a w świetle art. 3 pkt 23 li.t a i c ustawy o świadczeniach rodzinnych okolicznością oznaczającą utratę dochodu jest uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, a także utrata zatrudnienia, a nie uzyskanie prawa do urlopu bezpłatnego. W odwołaniu od tej decyzji G. N. domagał się uwzględnienia przy wyliczaniu dochodu faktu, że obecnie ze względu na urlop bezpłatny M. N. nie pobiera żadnego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, a ponadto nie przysługują jej żadne uprawnienia pracownicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko tego organu, że do dochodu podlegał doliczeniu dochód z tytułu otrzymanej renty (jako dochód uzyskany, o którym mowa w art. 3 pkt 24 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych), natomiast nie podlegał uwzględnieniu dochód utracony na skutek urlopu bezpłatnego M. N., gdyż nie jest on dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt 23 cyt. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. N. domagał się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił, że organ wadliwie doliczył do dochodu rodziny dochód z renty otrzymywanej przez M. N. dopiero od [...] listopada 2014r., a więc po roku 2013r., z którego ustala się dochód. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że za dochód uzyskany można uznać tylko taki dochód, który istnieje w chwili aktualizacji. Nie można zaś o nim mówić w sytuacji, gdy zdarzenie powodujące uzyskanie dochodu jest jednocześnie przyczyną utraty dotychczasowego źródła dochodu, a taka sytuacja zachodzi w razie utraty wynagrodzenia za pracę i przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy, a taka sytuacja ma miejsce w przypadku rodziny skarżącego. Zdaniem skarżącego organ wadliwie również uznał, że utracone z powodu urlopu bezpłatnego wynagrodzenie za pracę nie stanowi dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy. Skarżący wyjaśnił, że jego żona nie zrezygnowała z własnej woli z wykonywania pracy, a więc i z otrzymywania wynagrodzenia, lecz z powodu niepełnosprawności, a urlop bezpłatny podyktowany był nadzieją na poprawę zdrowia i powrót do pracy. Wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, utrata dochodu ma miejsce również w razie pogorszenia się sytuacji finansowej rodziny/osoby wskutek utraty jednego ze źródeł dochodu, a nie tylko w razie całkowitego zaprzestania świadczenia pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Rację ma skarżący, że organy wadliwie ustaliły dochód rodziny skarżącego, naruszając przepisy art. 7, 77 i 107 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 z późn. zm.), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. kwoty [...]zł, aktualnej w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie). Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z przepisami art. 5 ust.4 - 4b - w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust.4). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (ust.4a). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (ust.4b). W świetle powyższego, przy obliczaniu dochodu uwzględnia się "dochód utracony" oraz "dochód uzyskany". Zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy, "uzyskanie dochodu" to uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Z kolei utrata dochodu (art. 3 pkt 23 ustawy) to utrata spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia [...] lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Rozpatrując niniejszą sprawę organy przyjęły, że doliczeniu do dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2014/2015, tj. w 2013r. podlegają kwoty przyznanej decyzją z dnia [...] marca 2015r. (k.15 akt admin.) renty jako dochód uzyskany w powyższym rozumieniu. W świetle powołanych przepisów stanowisko to jest prawidłowe. W dacie orzekania przez organ I instancji M. N. pobierała nadal tę rentę, a więc doliczenie tego dochodu było uzasadnione. Wadliwie natomiast organy nie uwzględniły przy ustalaniu dochodu, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy, wynagrodzenia za pracę utraconego przez M. N. w okresie urlopu bezpłatnego, na którym przebywa ona (w związku ze swoją niepełnosprawnością) od [...] marca 2015 r. Utrata tego wynagrodzenia jest bowiem "utratą dochodu", wynikającą z "utraty zatrudnienia", o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy - zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W trakcie urlopu bezpłatnego pracownik nie wykonuje natomiast pracy. Zgodnie z art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), zwanej "k.p." - na pisemny wniosek pracownika pracodawca może udzielić mu urlopu bezpłatnego, a okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze (§ 2 ). Jak się przyjmuje w doktrynie, "udzielenie przez pracodawcę urlopu bezpłatnego pracownikowi na jego pisemny wniosek jest w istocie umową, w której pracodawca zobowiązuje się zwolnić pracownika z obowiązku wykonywania pracy przez określony czas, a pracownik rezygnuje z korzystania z prawa jej wykonywania w tym okresie. W wyroku z dnia [...] sierpnia 2004 r., III PK 42/04, OSNP 2005, nr [...], poz. 77, Sąd Najwyższy stwierdził, że wniosek pracownika o urlop bezpłatny (art. 174 § 1 k.p.) oraz jego udzielenie przez pracodawcę są oświadczeniami woli, których wykładni należy dokonywać na podstawie art. 65 k.c. w zw. z art. 300 k.p. (K. Jaśkowski, Komentarz do art. 174 k.p., komentarz LEX/el. 2016). Również "anulowanie" takiego urlopu wymaga zgody obu stron. W okresie urlopu bezpłatnego stosunek pracy trwa, lecz prawa i obowiązki stron stosunku pracy pozostają zawieszone (por. wyrok NSA z [...] marca 1992 r., II SA 101/92, ONSA 1994, nr [...], poz. 2 oraz wyrok SN z [...] maja 2008 r., II PK 318/2007, LexPolonica nr 2081595, OSNP 2009, nr [...], poz. 251). W świetle powyższego, należy stwierdzić, że przebywanie pracownika na urlopie bezpłatnym, oznacza utratę zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, gdyż pomimo formalnego związania stosunkiem pracy, pracownik – na mocy dodatkowego porozumienia z pracodawcą o udzielenie urlopu bezpłatnego - nie jest zobowiązany do wykonywania pracy u tego pracodawcy, a obowiązki i uprawnienia stron ulegają zawieszeniu. Wynagrodzenie utracone w związku z urlopem bezpłatnym oznacza więc utratę dochodu i nie uwzględnia się go – zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy – przy ustalaniu dochodu rodziny/osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne. Wprawdzie przepis art. 3 pkt 23 ustawy zawierający definicję "dochodu utraconego" (mający charakter katalogu zamkniętego) nie wymienia w nim urlopu bezpłatnego, natomiast wymienia "uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego", co może sugerować, że celem ustawodawcy nie było objęcie pojęciem "dochodu utraconego" wynagrodzenia utraconego na skutek urlopu bezpłatnego. Wykładni przepisu art. 3 pkt 23 ustawy należy jednak dokonywać systemowo. Urlop wychowawczy, o którym mowa w tym przepisie jest odrębną od urlopu bezpłatnego, instytucją prawną, pomimo że w obu przypadkach pracownik nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Urlop wychowawczy należy do podlegających ochronie praw pracownika i przysługuje mu w razie spełnienia ustawowych przesłanek i niezależnie od woli pracodawcy, podczas gdy urlop bezpłatny - jak wskazano wyżej – jest rodzajem umowy pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, który bez wskazania uzasadnionych przyczyn ma prawo nie wyrazić zgody na taki urlop. Celem urlopu wychowawczego jest umożliwienie matce dziecka, ojcu lub opiekunowi sprawowania nad nim osobistej opieki, a w okresie tego urlopu pracownik zachowuje wszelkie uprawnienia pracownicze, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia. W sytuacji, gdy dochody rodziny są niskie, osobie korzystającej z urlopu wychowawczego przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Urlop wychowawczy jest prawem pracownika ściśle związanym z zatrudnieniem, a pracownika, który przechodzi na urlop wychowawczy, dotyczy szczególna ochrona stosunku pracy przed wypowiedzeniem, podczas gdy w przypadku urlopu bezpłatnego prawa pracownika zostają zawieszone, a pracodawca może rozwiązać umowę o pracę także bez wypowiedzenia z winy pracownika - pomimo zatem formalnego pozostawania w stosunku pracy, pracownik przebywający na urlopie bezpłatnym podlega znacznie słabszej ochronie, niż pracownik przebywający na urlopie wychowawczym, pozostając niejako poza tym stosunkiem, tak jakby nie był zatrudniony. Stanowisko takie znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym za "rezygnację z zatrudnienia" uznaje się urlop bezpłatny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2010r., sygn.. akt I SA/Wa 1683/10), a nie urlop wychowawczy. W wyroku z dnia [...] maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 2250/12) NSA stwierdził, że "nie sposób uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym spełniała warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Urlop wychowawczy powoduje jedynie czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku zatrudniania go i świadczenia wynagrodzenia. Jego celem jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika (zob. E. Maniewska, Komentarz aktualizowany do art. 186, art. 1861, art. 1862, art. 1863, art. 1864, art. 1865, art. 1866, art. 1867 Kodeksu pracy, Lex). Urlop wychowawczy jest zatem uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. Okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się także do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (art. 1865 Kodeksu pracy). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z zatrudnienia". Wobec istotnych różnic pomiędzy urlopem wychowawczym a urlopem bezpłatnym, stwierdzić należy, że wymienienie przez ustawodawcę w art. 3 pkt 23 ustawy jako odrębnego rodzaju "dochodu utraconego" – "uzyskania prawa do urlopu wychowawczego" nie oznacza, że dochodem utraconym nie jest dochód utracony na skutek urlopu bezpłatnego. Zdaniem Sądu, urlop bezpłatny, ze względu na to, że jest rodzajem umowy zawieszającej stosunek pracy, należy traktować wprost jako "utratę zatrudnienia" wymienioną w pkt 2 art. 3 pkt 23 ustawy. Organy obu instancji wadliwie zatem nie uwzględniły przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego dochodu utraconego przez M. N. na skutek urlopu bezpłatnego w kolejnych – po roku 2013r. – latach, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania, tj. dokonaną przez Sąd wykładnię art. 3 pkt 23 ustawy.