II SA/Lu 66/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Sekcji Postępowania Egzekucyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie nr [...]. [...] z dnia [...] r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Prezydenta miasta decyzją z dnia [...], nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] w części dotyczącej czasookresu przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że zamiast na okres od 1 sierpnia 2005r. do odwołania orzekł na okres od 1 sierpnia 2005r. do 31 marca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] organ orzekł o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2005 r. do odwołania w wysokości 144,00 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] organ zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w okresie od dnia 1 września 2006 r. do odwołania do kwoty 153,00 zł. Po uprawomocnieniu się tej decyzji organ pozyskał informację, że strona od dnia 1 kwietnia 2007 r., to jest od osiągnięcia wieku 75 lat zaczęła pobierać dodatek pielęgnacyjny (pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia 9 lipca 2012 r.). Na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny H. P. nie przysługuje, ponieważ jest osobą uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Wobec tego organ działając w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych postanowił zmienić czasokres przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego i ustalić okres jego pobierania do dnia 31 marca 2007 r. Od tej decyzji H. P. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że wyjaśnienie na okoliczność pobierania zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w dniu 7 sierpnia 2012 r. wraz z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto podniosła, że organ znając jej dane osobowe bez przeszkód mógł wydać decyzję w tym zakresie już w 2005 r., nie dopuszczając do cedowania skutków niewłaściwej decyzji na starszą, schorowaną, nieznającą przepisów prawa osobę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji organu I instancji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał - mając na uwadze art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych - że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ zasiłek pielęgnacyjny H. P. w przedmiotowej sprawie nie przysługuje, bo strona uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Od decyzji organu odwoławczego H. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika MOPR z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ informacje o tym, że pobiera zasiłek pielęgnacyjny powinien uzyskać już w 2007r. na podstawie decyzji ZUS przyznającej dodatek pielęgnacyjny, a nie w 2012r. na podstawie pisma ZUS "o nie wiadomo jakim charakterze". Ponadto podniosła, że zarówna zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są niezgodne z prawem i utrwalonym orzecznictwem, ponieważ brak było podstaw, aby na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną przyznającą zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną (ex tunc). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że wszelkie okoliczności sprawy zostały właściwie ocenione, co czyni rozstrzygniecie zasadnym i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika MOPR z dnia [...] zmieniającą decyzję z dnia [...]. w części dotyczącej czasookresu przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym sprawy organ I instancji zmienił decyzję w ten sposób, że wskazał nowy okres przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 sierpnia 2005r. do dnia 31 marca 2007r. w miejsce dotychczasowego okresu od 1 stycznia 2005r. do odwołania. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 tej ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 cyt. ustawy, jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1035/11 publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ I instancji jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał powyższy przepis i zmienił wydaną wcześniej decyzję przyznającą świadczenie w części dotyczącej okresu. Istotne dla sprawy jest to, iż decyzję z dnia [...] przyznającą zasiłek pielęgnacyjny od 1 sierpnia 2005r. do odwołania zmieniono z datą wsteczną. Decyzja organu I instancji w przedmiotowej sprawie wydana została bowiem w dniu 24 sierpnia 2012r. i zmieniła czas przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 sierpnia 2005r. do 31 marca 2007r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym taka decyzja jest wobec tego wadliwa. W trybie art. 32 ust. 1 powyższej ustawy nie można uchylić lub zmienić decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną. Na podstawie tego przepisu nie można bowiem zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu, przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ww. ustawy. W takiej sytuacji, zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki: NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt: I OSK 535/08, publ. Lex nr: 499576 oraz WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2012r., sygn. akt: II SA/Sz 636/10, publ. Lex nr: 754868). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Zatem należy wskazać, że skrócenie okresu, na który przyznano świadczenie nie należy dokonywać poprzez jej zmianę – co miało miejsce w niniejszej sprawie - lecz poprzez jej uchylenie we właściwym trybie, z tym że nowa decyzja w sprawie wówczas będzie wywoływać skutki prawne na przyszłość i nie będzie obejmować okresu do jej wydania. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia prawnego wobec przywołanej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.