II SA/Lu 664/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w L. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji parkingu dla samochodów osobowych oraz budowy zjazdu z drogi wewnętrznej na działce nr ewid. 156/16 w L. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. W uzasadnieniu swojego pisma wskazała, że przy ul. N. 111 wybudowano już wcześniej parking i garaże, które są w użytkowaniu. Strona podniosła, że auta przejeżdżające obok jej bloku powodują tłok i zanieczyszczenie powietrza spalinami, co niekorzystnie wpływa na stan zdrowia mieszkańców oraz bezpieczeństwo dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej. Ponadto podniosła, że inwestycja ta będzie stanowiła zagrożenia dla budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, że została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z akt administracyjnych wynika, że analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu sporządziła osoba uprawniona mgr inż. arch. J. B. C., wpisana na listę w Okręgowej Izbie Architektów. W związku z tym, że na omawianym terenie brak jest planu miejscowego, planowana inwestycja wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz. U. Nr 164, poz. 1588)), a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Zdaniem organu w omawianej sprawie analiza uwarunkowań i możliwości zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. W wyznaczonym obszarze analizowanym (działka nr 156/16) stwierdzono, że projektowane urządzenia stanowią niezbędną obsługę komunikacyjną okolicznych budynków mieszkalnych, wielorodzinnych. Poza tym projektowana inwestycja, składająca się z 27 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, umożliwia uzupełnienie wyposażenia i podniesienie standardów techniczno-użytkowych istniejącego zespołu osiedlowego. W sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się 5 budynków wielorodzinnych o wysokości V kondygnacji, 2 budynki wielorodzinne o wysokości IV kondygnacji, tereny zielone, ciągi piesze oraz stacja trafo. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wybudowane już parking i garaże, nie stanowią przeszkody do lokalizacji nowego parkingu, a przejazd samochodów osobowych mieszkańców osiedla i związane z tym uciążliwości, to normalne skutki funkcjonowania osiedla. Natomiast bezpieczeństwo na drogach osiedlowych zależy m.in. od właściwego oznakowania drogi oraz od przestrzegania przez mieszkańców przepisów ruchu drogowego. Poza tym w kwestii, czy budowa parkingu może zagrażać bezpieczeństwu mieszkańców wypowie się organ administracji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przywołał nadto § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), który wskazuje, że sporządzenia takiego raportu mogą wymagać m.in. garaże i parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, dla mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. Na powyższą decyzję Kolegium R. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ustosunkowanie się przez Kolegium do sprzeciwu mieszkańców bloku N. 117 w sprawie budowy przedmiotowego parkingu. Strona skarżąca zarzuciła decyzji SKO błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, poprzez fakt, iż nie została zawiadomiona i nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, przez co pozbawiona została możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji. R. S. wskazała, że przedmiotowa budowa łączy się z przeprowadzeniem prac budowlanych polegających m.in. na zburzeniu schodów i przejścia dla pieszych, co stanowić będzie ogromne niebezpieczeństwo i utrudnienie dla dzieci i innych mieszkańców ulicy. Poza tym podniosła, że ona i inni mieszkańcy bloku przy ul. N. 117 składali sprzeciwy dotyczące budowy parkingu najpierw do Zarządu Spółdzielni N. w dniu 4 lutego 2009 r., potem do Urzędu Miasta (z dnia 1 lipca 2009 r.) i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na które do tej pory nie dostali odpowiedzi. Ponadto dodała, że inwestycja ta może być zrealizowana w inny sposób, mniej uciążliwy dla mieszkańców osiedla. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że pismo skarżącej i innych mieszkańców z bloku przy ul. N. 117 skierowane było do inwestora, a nie do Kolegium. Pismo to organ I instancji otrzymał do wiadomości w dniu 1 lipca 2009 r., ale uznał, że nie ma ono znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Poza tym Kolegium uważa, że niezasadny jest zarzut braku udziału strony skarżącej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przyznaje, że stronie tej nie została doręczona decyzja Prezydenta Miasta, ale organ ten powiadomił ją o przekazaniu akt sprawy i odwołaniu J. S. (pismo z dnia 8 lipca 2009 r.), dopuścił do udziału w sprawie i zawiadomił o możliwość zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dnia 14 lipca 2009 r.). Zdaniem organu strona wiedząc o toczącym się postępowaniu, fakt iż jest współwłaścicielką działki nr 156/16 udokumentowała dopiero w dniu 10 września 2009 r. (wyciąg z ewidencji gruntów na dzień 4 sierpnia 2009 r.). Pozostałe zarzuty skargi dotyczące niebezpieczeństwa związanego z budową parkingu i zjazdu, kwestii czy zjazd będzie wykonywany "na drodze wewnętrznej" (jak błędnie przyjęła strona) nie maja wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie i nie wykazują, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana niezgodnie z przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę, zważył co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika dla organów administracji publicznej obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania dotyczyć bowiem musi wszystkich uprawnionych do tego podmiotów, a nie tylko niektórych z nich. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a., wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to tylko jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, która zachodzi w omawianej sprawie, kiedy to nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. organ nie dał stronie możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uchybienie przez organy administracji obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest kwalifikowaną wadą procesową, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle bowiem tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie toczyło się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy parkingu dla samochodów osobowych oraz budowy zjazdu z drogi wewnętrznej na działce nr ewid. 156/16 w L. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w postępowaniu tym nie brała udziału R. S. Skarżąca fakt, że przysługuje jej przymiot strony w sprawie udokumentowała w dniu 10 września 2009 r. składając w Kolegium wyciąg z ewidencji gruntów według stanu na dzień 4 sierpnia 2009 r., z którego wynika, że jest ona współwłaścicielką działki nr 156/16 (udział 5315/1149173). Organy ustaliły krąg uczestników omawianej sprawy na podstawie wypisu z rejestru gruntów i budynków według stanu na dzień 13 marca 2009 r. Nie uwzględniły wtedy strony skarżącej, jako strony niniejszego postępowania, ponieważ jej nazwisko nie widniało wówczas w rejestrze. Okoliczności, że R. S. nie brała udziału w postępowaniu nie zakwestionowało także Kolegium, które wyjaśniło w odpowiedzi na skargę, iż skarżącej faktycznie nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, ale organ ten powiadomił ją o przekazaniu akt sprawy i odwołania J. S. (pismo z dnia 8 lipca 2009 r., k. 7 akt adm.). Tymczasem ze złożonego na rozprawie wypisu aktu notarialnego Rep. Nr 308/2009 wynika, że R. S. nabyła udział we współwłasności nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy już w dniu 3 lutego 2009 r., a więc zanim zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie. Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślenia wymaga, że taka wykładnia pełniej godzi sprzeczne interesy stron postępowania, mianowicie tych, które brały udział w postępowaniu, jak i tych, które tego udziału na skutek błędu organu zostały pozbawione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/2008, LexPolonica nr 2056259). Dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku Sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r. II OSK 151/2009, LexPolonica nr 2048837). W przeciwieństwie bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa nie wprowadza dodatkowego warunku "możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy" (wyroki NSA z dnia 2 października 2007 r., I OSK 1383/06, niepubl., z dnia 27 marca 2009 r., II OSK 151/09, niepubl., SN z dnia 4 grudnia 2002 r., IIIRN 2000/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Należy podkreślić, iż nawet jeżeli organy administracji orzekające w sprawie nie wiedziały, o tym, że R. S. jest stroną przedmiotowego postępowania - w świetle powołanego art. 10 § 1 k.p.a. – to miały one obowiązek ustalić tę okoliczność z urzędu i zapewnić temu podmiotowi możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Obowiązkowi temu organ odwoławczy uchybił, mając na uwadze zasady prawa administracyjnego, w tym szczególnie zasadzie dwuinstancyjności. Istota dwuinstancyjności polega bowiem nie tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy różnych instancji, ale też - a może przede wszystkim - na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Należy podkreślić konieczność utrzymania tutaj tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji w zakresie tożsamości podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., VI SA/Wa 1138/08, LEX nr 519791. Organ pierwszej instancji nie miał możliwości ustosunkować się do wszystkich zarzutów R. S., ponieważ nie brała ona udziału w sprawie na tym etapie postępowania. Organ ten powinien rozpatrzy wszystkie jej żądania i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym – zdaniem Sądu – organ odwoławczy wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], uniemożliwił przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i tym samym udział strony skarżącej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu nie brały udziału z niewiadomych powodów także inne osoby, którym przysługuje udział we współwłasności działki Nr 156/16 z tytułu odrębnej własności lokali w budynku przy ul. N. 117. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana jako ppsa), który stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługuje przymiot strony zbędne jest odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów o charakterze merytorycznym. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpatrzona w jej całokształcie z udziałem wszystkich stron postępowania przez właściwe organy administracji, które zobowiązane będą do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania (współwłaścicielom działki nr 156/16), mając szczególnie na uwadze aktualny wypis z rejestru gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, przy czym na zasadzie art. 135 ppsa rozstrzygnięcie to odniósł także do decyzji Prezydenta Miasta. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy na podstawie art. 250 ppsa i przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). .