II SA/Lu 667/06

pSygn. akt II SA/Lu 667/06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej A. W.-.R. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 B pkt 2, 3, 4; II. w zakresie określonym w punkcie I wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego A. K. kwotę 1047 (słownie: jeden tysiąc czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K. skarży w całości, wydaną na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 i 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę Nr XXXIII/222/04 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla [...] i kwestionuje w skardze przede wszystkim postanowienia § 2 B pkt 2, 3 i 4 tejże uchwały, zarzucając naruszenie: 1) art. 16 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewykorzystanie urzędowych zaktualizowanych kopii map zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym z dnia 26 października 2004 r. oraz wykorzystanie nieaktualnej mapy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 listopada 2002 r.; 2) art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 9 i pkt 10 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wskazanie w planie linii rozgraniczających planowanej drogi zasad jej budowy oraz poprzez nie wskazanie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu przeznaczonego na drogę gminną oznaczonego w planie symbolami 3 KD-D oraz 4 KX, w szczególności przez nie wskazanie szczegółowego sposobu przebiegu drogi o określonej szerokości pasa drogowego min. 7,70 m oraz 12 m i nie wytyczenia jej przebiegu z uwzględnieniem ograniczenia w użytkowaniu działek przylegających do drogi w sytuacji, gdy w chwili obecnej szerokość istniejącego pasa drogi wynosi na niektórych odcinkach 4,80 metrów; 3) art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 7 ust. 2 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez przyjęcie w skarżonej części planu mniejszej szerokości ulicy (7,70 m) niż wskazana w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia o szerokości minimum 10 m bez przeprowadzenia analizy obejmującej wymagania z pkt 1-6 § 7 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, a zatem przez sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z przepisami odrębnymi zawartymi w wymienionym rozporządzeniu; 4) art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez umieszczenie w planie drogi gminnej w odległości mniejszej niż 6 m od obiektu budowlanego na terenie zabudowanym, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu, który nakazuje usytuowanie obiektów budowlanych przy drodze gminnej w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosi o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 785/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę A.K. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części ustaleń planu dotyczących działki o numerze ewidencyjnym 66/2 należącej do skarżącego. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych A. K. i Rady Miasta Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 450/06) uchylił powyższy wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Lublinie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, powinien rozpatrzyć wyczerpująco cały materiał dowodowy, a następnie dokonać jego analizy, pozwalającej na przyjęcie stanu faktycznego sprawy. Poza tym niezbędna jest ocena procedury planistycznej poprzedzającej wydanie skarżonej uchwały, jak też kontrola, czy organ uchwalający plan miejscowy uwzględnił wiążące go ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Rozpoznając skargę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, stwierdzić należy, że uchwałę tę podjęto z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Uchwałą Nr LI/325/02 z dnia 20 czerwca 2002 r. Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego dla części osiedla [...]. W granicach obszaru objętego tą uchwałą znajdowała się stanowiąca współwłasność A. K. działka nr 66/2. Informację o przystąpieniu do sporządzenia planu zamieszczono w "Gazecie Wyborczej" z dnia [...] września 2002 r. W toku dalszych prac planistycznych w lipcu 2003 r. sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Czynność tę powtórzono w październiku 2004 r. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu dwukrotnie w dniach od 24 czerwca do dnia 22 lipca 2004 r. oraz w dniach od 7 października do 5 listopada 2004 r. Ogłoszenia na temat wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zamieszczono w "Dzienniku Zamojskim" z dnia [...] czerwca i [...]września 2004 r. Projekt planu uzgodniono między innymi z Wojewodą, Zarządem Województwa, Zarządem Powiatu, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Zarządem Dróg Wojewódzkich oraz organami ochrony państwa i inspekcji sanitarnej. Projekt planu zaopiniowała komisja urbanistyczno-architektoniczna z Urzędu Miejskiego. Nad projektem planu zorganizowano dyskusję publiczną, w której brał udział skarżący. Kwestionował on ustalenia projektu planu dotyczące zajęcia części działki Nr 66/2 pod planowaną drogę dojazdową oznaczoną symbolem 3 KD-D. Zarządzeniem nr 74/IV/04 Burmistrza z dnia 3 grudnia 2004 r. nie uwzględniono uwag i wniosków skarżącego. W dniu 15 grudnia 2004 r. uchwalono plan miejscowy dla części osiedla [...]. Podjęta tego dnia uchwała w § 2 B pkt 1-5 dotyczącym szczegółowych ustaleń planu wskazywała, że obszar osiedla [...] stanowią tereny zabudowy jednorodzinnej (1MN), usług komercyjnych (2Uc), zieleni parkowej (5ZP) oraz tereny przeznaczone pod osiedlową drogę dojazdową (3 KD-D) i ciąg pieszo-jezdny (4 KX). Rysunek planu stanowił załącznik nr 1 do uchwały. Oceniając przebieg postępowania poprzedzającego uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że postępowanie to przeprowadzono w sposób mało staranny i nie odpowiadający ustawowym wymogom procesu stanowienia prawa miejscowego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Brak należytej staranności był już widoczny na etapie przystąpienia do sporządzenia planu. Podjęta w tej sprawie w dniu 20 czerwca 2002 r. uchwała Rady Miasta Nr LI/325/02 przewidywała w części tekstowej (opisowej), że sporządzany plan określać będzie przeznaczenie i funkcje terenu działek nr 63, 64, 65, 66/11, 66/12, 66/14, 66/15 oraz części działki Nr 68. Nie wymieniała natomiast należącej do skarżącego działki nr 66/2, aczkolwiek nieruchomość ta – zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały – znajdowała się w granicach obszaru objętego projektem planu. Poza tym zaskarżona uchwała nie określa w części tekstowej przeznaczenia poszczególnych działek wymienianych w uchwale z dnia 20 czerwca 2002 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Nieczytelna treść rysunku planu, stanowiąca załącznik do skarżonej uchwały uniemożliwia dokonanie ustaleń związanych z treścią uchwały. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 cyt. ustawy, w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z akt sprawy wynika, że głównym źródłem sporu skarżącego A.K. z Gminą są ustalenia planu dotyczące lokalizacji, w tym przebiegu i parametrów planowanej drogi dojazdowej (3 KD-D) zajmującej część działki nr 66/2. Z uwagi na brak precyzyjnych ustaleń w planie miejscowym zasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Linie rozgraniczające tereny przeznaczone w planie pod usługi komercyjne (2Uc), drogę dojazdową (3 KD-D) oraz ciąg pieszo-jezdny (4 KX) ilustrował mało czytelny rysunek planu sporządzony w skali 1:1000. Nadesłany dodatkowo przez Radę "rysunek pomocniczy" do planu opracowany w skali 1:500 z naniesionymi przez architekta B. B.-S. liniami – niebieską, ilustrującą granice opracowania planu oraz czerwoną, wskazującą tereny pod drogi, nie usuwał wątpliwości odnośnie przeznaczenia określonej wyraźnie części terenu działki nr 66/2 pod usług komercyjne oraz drogę dojazdową z uwagi na brak szczegółowych ustaleń w części tekstowej (opisowej) skarżonej uchwały. Kontrolowane postępowanie planistyczne było wadliwe także z innego powodu. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawiera część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Powołany przepis nawiązuje do "zapisów studium". Chodzi tu o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy, są wiążące zarówno dla organu sporządzającego projekt planu, jak i dla organu uchwalającego plan miejscowy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 20 ust. 1 ustawy (zdanie pierwsze), wskazujący wyraźnie, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz dokonał analizy rozwiązań przyjętych w projekcie planu w zakresie zgodności proponowanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonymi przez Radę Miasta w 1998 r. wraz z poprawkami przyjętymi na mocy uchwały Rady z dnia 26 listopada 2003 r Nr XVII/106/03. Do akt sprawy dołączono początkowo fragment studium (k. 2, 3, 4 akt administracyjnych), a następnie – na wezwanie Sądu – całą dokumentację dotyczącą ustaleń studium z 1998 r. wraz z korektą z 2003 r. Z żadnego z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika również aby Rada Miasta zajęła oficjalne stanowisko w przedmiocie zgodności projektu planu miejscowego, czy też uchwalonego planu – z ustaleniami studium. W świetle art. 20 ust. 1 ustawy, stanowisko Rady w tym zakresie było niezbędne. W ocenie Sądu, wymagań ustawy w tym zakresie, nie spełnia załącznik nr 2 do skarżonej uchwały. Załącznika tego nie opatrzono ani podpisem, ani pieczęcią. W zdaniu drugim przepis art. 20 ust. 1 przewiduje, że część tekstowa uchwały stanowi treść uchwały, natomiast część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W literaturze przedmiotu podnosi się, że literalna wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy zobowiązuje do podjęcia odrębnej uchwały, w przedmiocie zgodności planu ze studium, jeszcze przed uchwaleniem planu (zob. Z. Niewiadomski: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Wyd. C.H.BECK, W-wa 2005 r., str. 189-190). Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podziela to stanowisko w całości. Brak rozstrzygnięcia Rady Miasta w przedmiocie zgodności ustaleń planu ze studium jest istotnym uchybieniem. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle powyższych rozważań zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. A.K. skarży powyższą uchwałę w całości, jednakże z treści zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze wynika, że kwestionuje on postanowienia uchwały określone w § 2 B pkt 2, 3 i 4 dotyczące terenu usług komercyjnych, lokalizacji drogi dojazdowej i ciągu pieszo-jezdnego, które naruszają jego interes prawny. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały właśnie w tej części . Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędnym będzie podjęcie przez Radę Miasta stosownej uchwały, zastępującej wyeliminowane – niniejszym wyrokiem – postanowienia § 2 B pkt 2, 3 i 4 skarżonej uchwały. Koniecznym będzie podjęcie odrębnej uchwały, prezentującej jasne i wyraźne stanowisko Rady w przedmiocie zgodności zamierzonych rozwiązań planistycznych, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zajęcie w tym zakresie stanowiska przez Sąd wyręczałoby Radę w samodzielnym formułowaniu własnej oceny. Rada powinna ocenić dopuszczalność rozwiązań planistycznych zakładających przeznaczenie części terenu osiedla Rapy pod drogę dojazdową, ciąg pieszo-jezdny czy też usługi komercyjne – z punktu wiedzenia ustaleń studium. W kwestii zgodności proponowanych rozwiązań planistycznych ze studium Rada wypowie się i zajmie swoje stanowisko poparte stosowną argumentacją. Istotny jest tu problem, czy w studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz czy określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i przeznaczeniu terenów. Dotychczas wybudowane na działce Nr 66/2 obiekty budowlane – jak wynika z akt sprawy – pełnią funkcje handlowe. Rozstrzygnięcie czy studium uwzględnia dotychczasowy sposób zagospodarowania tej działki, należeć będzie do Rady. Rzeczą Rady będzie również ocena kierunków zmian w układzie komunikacyjnym osiedla [...] pod kątem dopuszczalności i lokalizacji drogi dojazdowej oraz ciągu pieszo-jezdnego, jako elementów tego układu, zapewniających dodatkowy dostęp do ulicy Z. Poza tym – z uwagi na stwierdzoną mało czytelną treść rysunku planu niezbędnym będzie opracowanie nowej szaty graficznej planu na podstawie aktualnej mapy ilustrującej wyraźnie granice nieruchomości oraz linie rozgraniczające przeznaczenie terenów. Warto przypomnieć w tym miejscu, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Ponadto, w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawami, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, niezbędnej szczegółowości w ustaleniach planu w części tekstowej oraz graficznej nie może zabraknąć w trakcie ponownych czynności planistycznych. Podjęta przez Radę uchwała nie może budzić wątpliwości odnośnie przeznaczenia określonych terenów, w tym działki nr 66/2. Nie można wykluczyć postanowień uchwały określających odległość drogi dojazdowej, czy też ciągu pieszo-jezdnego od istniejących już zabudowań. Wreszcie organy Gminy rozważą celowość zajęcia części działki nr 66/2 pod drogę dojazdową z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – skoro, jak to wynika z treści rysunku pomocniczego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1: 500, linia rozdzielająca drogę dojazdową od terenu wyznaczonego pod usługi, jest linią łamaną, tworzącą widoczny uskok na wysokości północnej granicy działki nr 66/2 z działką nr 66/13. Zatem kwestia wyznaczenia prostej linii ciągu komunikacyjnego, wzdłuż granicy działki nr 66/2 i odsuniętej od tej działki w stronę działek nr 62, 63 i 64, jako przedłużenia ulicy G, do wysokości północnej ściany budynku na działce nr 65, jest kwestią do przeanalizowania przez organy Gminy zwłaszcza, że od strony ulicy Z, wzdłuż granicy działki nr 66/2 linia ciągu pieszo-jezdnego oraz części drogi dojazdowej do wysokości budynku gospodarczego na tejże działce przebiega prosto. Rada Miasta rozpoznając ponownie sprawę rozwiązań planistycznych winna mieć na względzie powyższe uwagi. W świetle przytoczonych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 147 § 1, 151, 152, 153 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).