II SA/Lu 671/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej AZS w L. pozwolenia na budowę ulicy O. w klasie drogi KDD jako przedłużenia ulicy L. pomiędzy ulicą P., a ulicą R. o długości od km 0+00 do 0+336,1, ciągu pieszego przy ulicy R. oraz rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej wraz z kolektorem na działkach nr 156/1, 277 Obręb 39 ark.1 ),3/2 ( obręb 25 ark.1 ), 1/17,1/21,2/2,3/2,2/3, 149/1,149/2 i 124 ( obręb 25, ark.5 ). W ocenie Prezydenta przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi formalne, określone w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Według tego przepisu przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu. Ponadto sprawdzane jest, czy projekt spełnia wymagania dotyczące ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno – budowlanymi, jego kompletność, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ zaznaczył, że inwestor przedstawił oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a uprawnieni projektanci złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt jest również zgodny z ustaleniami Uchwały Rady Miejskiej w L. nr 1641/LIII/2002 z dnia 29 sierpnia 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część I ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 24 października 2002r Nr 124, poz. 2670 ), w którym teren planowanej inwestycji oznaczony jest jako KDD – tereny dróg publicznych – ulice dojazdowe. Zdaniem Prezydenta ulica nie narusza Strefy Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych ( ESOCH ) za wyjątkiem obszaru na którym rysunek planu zakłada usytuowanie drogi na nasypie. Poza tym leży w strefie Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji SRiK 4. § 75 ust.1 pkt.b) planu nakazuje ochronę ukształtowania terenu, a zwłaszcza dolin i wąwozów. Zamierzona zmiana naturalnie uformowanej rzeźby terenu nawiązuje do istniejącego w tym obszarze ukształtowania powierzchni i generalnie zachowuje jej charakter. Prezydent podkreślił, że inwestycja nie jest wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr 213, poz. 1397 ) w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Stowarzyszenie O. W. "Z. D.’’ Wojewoda decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach decyzji podano, że w sprawach o pozwolenie na budowę krąg podmiotów uznanych za strony określa art. 28 prawa budowlanego, według którego są nimi inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ust.3 tego przepisu wyłącza z postępowania art. 31 kpa, co oznacza, że organizacja społeczna nie jest stroną w sprawach o pozwolenie na budowę. Inwestycja nie jest także przedsięwzięciem wymagającym udziału społeczeństwa, nie ma tu zatem zastosowanie art. 28 ust.4 prawa budowlanego oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który dopuszcza do postępowań o wydanie pozwolenia na budowę organizacje ekologiczne. Skoro odwołanie wpłynęło od podmiotu, który nie może zostać uznany za stronę postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa należało umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie O. W. "Z. D.’’ zarzuciło Wojewodzie błędną interpretację art. 44 w związku z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez uznanie, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie wymaga udziału społeczeństwa. Według skarżącego błąd ten polega na uwzględnieniu jako inwestycji jedynie drogi o długości mniejszej niż 1000m, gdy tymczasem stanowi ona jedynie fragment przedsięwzięcia, realizowanego przez tego samego inwestora, obejmującego także budynki mieszkalne i na tym samym placu budowy oraz ma obsługiwać tylko realizowana przez inwestora kubaturę. Skarżący zaznaczył, że stosownie do § 3 pkt.53a rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr 213, poz. 1397 ) zabudowa mieszkaniowa, jeśli zajmuje obszar 2ha i jest uwidoczniona w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach objętych formami ochrony przyrody lub w ich otulinach, zaliczona jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie wpływać na środowisko. W tym przypadku plac budowy sąsiaduje bezpośrednio ze strefą ESOCH, a planowana droga częściowo przebiega w jej granicach. W tej sytuacji zdaniem skarżącego za przedsięwzięcie uznać należy nie poszczególne zadania, ale całą inwestycję, realizowaną na obszarze blisko 4ha, a więc zabudowę kubaturową wraz z mediami i obsługującą tę kubaturę drogą, bez względu na to, że inwestor złożył oddzielne wnioski o pozwolenie na budowę drogi i osiedla mieszkaniowego. Takie działanie ma na celu w ocenie skarżącego obejście prawa, albowiem inwestor uniknął w ten sposób sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W konsekwencji spowodowało to całkowitą, barbarzyńską dewastację suchej dolinki ( wąwozu położonego pomiędzy ulicami P. i R. ). W odpowiedzi na skargę Wojewoda powtórzył swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przekonanie Wojewody o braku podstaw do uznania skarżącego za stronę w rozpoznawanej sprawie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami) stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę mogą być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według natomiast art. 28 ust. 3 ustawy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 kpa. Wniosek płynący z tej regulacji jest taki, że organizacja społeczna nie może brać udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, za wyjątkiem oczywiście sytuacji, gdy sama spełnia wymagania określone w art. 28 ust. 1. Status organizacji społecznej ulega natomiast zmianie w sytuacji wskazanej w art. 28 ust. 4 zgodnie z którym przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W tym przypadku zastosowanie ma przepis art. 44 tej ustawy, według którego organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Słusznie zatem zauważył Wojewoda, że dla udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest przede wszystkim ustalenie, że postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa ( por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012r.II OSK 1085/11 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012r. II OSK 2580/11 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z treści art. 3 ust.1 pkt. 8 lit.c ) ustawy możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Z kolei według jej art. 61 ust.1 pkt.1 i 2 powyższą ocenę przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust.1 pkt.1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku o którym mowa w art. 88 ust.1. Zgodnie z art. 88 ust.1 ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust.1 pkt.1,10,14,18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie oczywistym jest, ze żadna z tych przesłanek nie miała miejsca. Trafnie zauważył Wojewoda, że według § 3 pkt.60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr 213, poz. 1397 ), do inwestycji mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o powierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1km inne niż wymienione w § 2 ust.1 pkt.31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art.6 ust.1 pkt. 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Budowa planowanej drogi o długości 336m nie wymagała w związku z tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na akceptację nie zasługuje także przekonanie skarżącego o konieczności łącznego traktowania budowy drogi i osiedla mieszkaniowego jako jednej inwestycji. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2012r. ( II OSK 1193/11 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kluczową kwestią jest ustalenie pojęcia zamierzenia inwestycyjnego, przez które należy rozumieć zamierzenie określone przez inwestora, wynikające z przedstawionego przez niego projektu budowlanego. W świetle zamiaru inwestora należy zatem oceniać zakres inwestycji, tzn., czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje jeden, czy więcej niż jeden obiekt. Według sądu organ administracji nie może, określając zakres inwestycji, negować zakresu określonego przez inwestora w projekcie budowlanym oraz ustalonego w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Na gruncie też takiego zakresu zamierzenia budowlanego należy ustalać wymogi odnośnie do udziału społeczeństwa w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie udzielono pozwolenia na budowę drogi, ciągu pieszego oraz rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej wraz z kolektorem i tylko w takim zakresie należało ocenić legitymacje skarżącej do udziału w postępowaniu. Skoro brak było podstaw do udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę jakiejkolwiek organizacji ekologicznej, w tym skarżącego stowarzyszenia, ponieważ postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianą ) skargę należało oddalić.