II SA/Lu 672/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda po rozpoznaniu odwołania E. D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej AZS w L. pozwolenia na budowę ulicy O. w klasie drogi KDD jako przedłużenia ulicy L. pomiędzy ulicą P., a ulicą R., o długości od km 0+00 do 0+336,1, ciągu pieszego przy ulicy R. oraz rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej wraz z kolektorem na działkach nr 156/1, 277 Obręb 39 ark.1), 3/2 ( obręb 25 ark.1 ), 1/17,1/21,2/2,3/2,2/3, 149/1,149/2 i 124 ( obręb 25, ark.5 ). W ocenie Wojewody przedłożona przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi formalne określone w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Według tego przepisu przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu. Ponadto sprawdzane jest, czy projekt spełnia wymagania dotyczące ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno – budowlanymi, jego kompletność, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ zaznaczył, że inwestor przedstawił oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a uprawnieni projektanci złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt jest również zgodny z ustaleniami Uchwały Rady Miejskiej w L. nr 1641/LIII/2002 z dnia 29 sierpnia 2002r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 24 października 2002r Nr 124, poz. 2670 ) oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wojewoda podkreślił, że projekt budowlany przewiduje rozwiązania techniczne mające na celu zebranie i odprowadzenie wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej, a projektowana zmiana naturalnie uformowanej rzeźby terenu nie utrudnia spływu wód opadowych i nawiązuje do istniejącego ukształtowania terenu, zachowując generalnie jego elementy. Organ zauważył, że inwestor przedłożył opinię techniczną z dnia 21 lutego 2012r. wykonaną przez Biuro P. – B. "G.’’ dotyczącą geotechnicznych warunków posadowienia w okolicach ulic R. i P., w której zawarto dane z opracowanej w grudniu 2010r. dokumentacji geotechnicznej. Wynika z niej, że przyjęte rozwiązania nie będą stanowić jakiegokolwiek zagrożenia katastrofą budowlaną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. D. zarzucił decyzji Wojewody pozbawienia go możliwości pełnego udziału w postępowaniu. Wyjaśnił, że wspomniana już Opinia Biura P. – B. "G.’’ została dopuszczona jako dowód w sprawie po dacie decyzji organu I instancji i po dacie wniesienia odwołania. Organ powinien zatem umożliwić mu zapoznanie się z tym materiałem dowodowym. Skoro tego nie uczynił, pozbawił go możliwości pełnego udziału w postępowaniu. Według skarżącego także sam projekt budowlany jest wadliwy, ponieważ ekspertyza geotechniczna nie została przedstawiona urzędowi do zatwierdzenia. Ponadto droga przebiega przez działkę 3/2 ( Obr.25 ark.1 ) znajdującą się w strefie ESOCH na wysokości ulicy P., co narusza § 70 i § 72 uchwały wyłączające jakąkolwiek zabudowę i ingerencję człowieka w granicach strefy. Skarżący zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia pełniejszej gamy badań geologiczno – inżynierskich, niż tylko geotechniczne. Akcentował, że realizacja inwestycji, zarówno liniowej jak i kubaturowej na tym terenie może doprowadzić do katastrofy budowlanej, na co wskazał pracownik naukowy UMCS z zakresu geologii. Przestrzega on przed zapadaniem się zboczy, co już miało miejsce. Opinie te potwierdzili także inni pracownicy naukowi, zwracając uwagę na zagrożenia geologiczno – inżynierskie związane z lokalizacją inwestycji na gruntach słabonośnych, organicznie podlegającym spękaniu, rozmywaniu, zagrożonych osuwiskami, obrywami z niestabilnością zboczy i erozją. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji niezbędna jest gruntowna ekspertyza odpowiadającą na pytanie, czy realizacja osiedla i drogi nie zagraża mieszkańcom ulic P. i R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z dokumentacji technicznej nie wynika, aby budowa ulicy zagrażała działce skarżącego, skoro na jej długości nie przewiduje się wykopów, a w dalszej części będzie prowadzona w nasypie. Wojewoda zaznaczył, że wspomniana opinia nie była uznana jako dowód w sprawie, dotyczyła bowiem posadowienia budynków i nie miała znaczenia dla tej sprawy. Zwrócił uwagę, że działka o numerze 3/2 nie leży w strefie ESOCH, co potwierdza rysunek planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt.1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożeniu wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożeniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić należy się z Wojewodą, że wspomniane warunki zostały przez inwestora spełnione. Ponieważ wniosek o pozwolenie na budowę opiera się na przepisach prawa budowlanego, organy miały obowiązek uwzględnienia przy rozpoznawaniu sprawy także przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz.717 ze zmianami ). W tym zaś kontekście decydującego znaczenia nabiera zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie Wojewoda wskazał, że zgodność ta nie budzi wątpliwości. Według Uchwały Rady Miejskiej nr 1641/LIII/2002 z dnia 29 sierpnia 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Część I ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 24 października 2002r Nr 124, poz. 2670 ) oraz jej części graficznej droga oznaczona jest symbolem KDD i prowadzi przez wąwóz. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby obszar na którym miałaby być realizowana inwestycja objęty został formami ochrony przyrody określonymi w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zmianami ), czego nie kwestionuje także skarżący. Wprawdzie w § 72 ust.1 wspomnianej uchwały z dnia 29 sierpnia 2002r. obszar występujący na stromym lessowym zboczu doliny Cieku spod Konopnicy wskazuje się do objęcia ochroną prawną jako użytek ekologiczny "Z. D.’’ to przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zmianami) obowiązującej w dacie uchwały, wprowadzenie form ochrony przyrody, o których mowa w art. 26 i 28-31, następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a. Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust.1 ustawy rada gminy mogła wprowadzić formy ochrony przyrody także co do użytku ekologicznego, jeżeli wojewoda nie wprowadził tej formy, jednakże powinna ona spełniać wymogi określone w art. 32. Skoro § 72 ust.1 Uchwały takich wymogów nie zawiera, nie ma podstaw do stwierdzenia o funkcjonowaniu tej formy ochrony, tym bardziej, że w aktach sprawy nie ma żadnego innego aktu prawnego pozwalającego na stwierdzenie jej powołania. Droga z uwagi na swoje parametry nie została także zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr 213, poz. 1397 ). Według § 3 pkt.60 rozporządzenia do inwestycji mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o powierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1km inne niż wymienione w § 2 ust.1 pkt.31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art.6 ust.1 pkt. 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Nie ma też żadnych powodów do formułowania wniosku o położeniu drogi w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych ESOCH, opisanej w § 70 planu jako fragment systemu przyrodniczego miasta, co miałoby wykluczać jakąkolwiek zabudowę. Nie przeczy tej opinii także sam skarżący dowodząc, że droga jedynie w pewnym swym odcinku przebiega przez działkę oznaczoną numerem 3/2, która ma znajdować się w tej strefie. Zwrócić jednak należy uwagę, że w ewidencji gruntów i budynków ( k.19 t.1 akt administracyjnych ) działka ta oznaczona jest jako droga dojazdowa - ulica R. o powierzchni 0, 0861ha, stanowiąca własność Gminy, a więc już jest zabudowana. Co więcej, z § 70 planu wcale nie wynika, że w tej strefie obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, ale dotyczy on wyłącznie nowych form zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy mieszkaniowej. Zapis ten, wobec już dokonanej budowy ulicy R., tym bardziej utwierdza w przekonaniu, że na obszarze wspomnianej strefy nie jest wykluczona możliwość realizacji przedsięwzięć nie będących zabudową kubaturową, o czym świadczy wyraźne wyłączenie możliwości lokalizacji stacji benzynowych i kopalni surowców mineralnych oraz parkingów. Inwestor przedstawił oświadczenia do dysponowania prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz uzgodnienie projektu budowlanego z Zarządem Dróg i Mostów Urzędu Miasta w L. datowane na dzień 28 grudnia 2011r. oraz 4 stycznia 2012r. Projekt budowlany uwzględnia warunki określone w art. 34 ust.3 prawa budowlanego oraz rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dla drogi w klasie D, jednojezdniowej w tym zgodnie z § 15 ust.1 zaprojektowano dwa pasy ruchu po 2,5m szerokości z 2 % pochyleniem poprzecznym ( § 17 ust.2 pkt.1 ) i kształtem daszkowym ( § 17 ust.4 ). Prawidłowa jest także szerokość chodnika położonego bezpośrednio przy jezdni wynosząca 2m ( § 44 ), zjazdy indywidualne wynoszące po 4, 5m ( § 79 pkt.1 ), określenie nawierzchni drogi ( według pkt.5.5 załącznika Nr 5 do rozporządzenia ). Zgodnie z rozporządzeniem określono także wyposażenie drogę w urządzenia odwadniające i odprowadzające wodę, szczegółowo opisane w odrębnym projekcie wraz z załącznikiem. Ponieważ projekt podaje, że na podstawie ekspertyzy geotechnicznej stwierdzono zlokalizowanie drogi na podłożu zawierającym glinę, pyły z domieszkami piasku, żwiru i rumoszu przeważnie o konsystencji półzwartej, plastycznej i twardoplastycznej, przewidziano wzmocnienie podłoża przez wybranie istniejącego gruntu i wykonanie materaca z kruszywa na geosiatkach i geokompozycie z właściwościami filtracyjnymi w spodzie nasypu. W projekcie podano także sposób zabezpieczenia skarpy przez ułożenie na niej geosiatki, a ponadto przy licu skarpy przewidziano ułożenie maty biodegradowalnej, wypełnionej humusem z nasionami traw. Określony w ten sposób wzmocnienie podłoża nawierzchni drogi, ujawniony także na rysunku nr 2 projektu, odpowiada treści pkt.5.1 i pkt. 5.2.1 załącznika nr 4 do wspomnianego rozporządzenia. Projekty budowlane zawierają także oświadczenia projektantów i sprawdzających w trybie art. 20ust. 4 prawa budowlanego o sporządzeniu ich zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie sposób w tym kontekście podzielić zapatrywania skarżącego o zagrożeniu dla mieszkańców ulicy P. i R. spowodowane budową drogi. Tym bardziej, że wspomniane zagrożenia skarżący wiąże także z budową osiedla mieszkaniowego i także do tej inwestycji odnosi swoje zastrzeżenia dotyczące możliwości spowodowania katastrofy budowlanej. Prawdą jest, że przy realizacji inwestycji drogowej w oparciu o przepisy prawa budowlanego organ powinien rozważyć problem ochrony interesów osób trzecich. Jest bowiem oczywiste, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Przypomnieć jednak trzeba, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie interesów osób trzecich należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, a zatem w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz z normami obowiązującymi w budownictwie (zob. wyroki NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1489/06 i 2 marca 2010 r. II OSK 465/09). O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Zarówno w skardze jak i w odwołaniu skarżący nie wskazał żadnego przepisu, którego naruszenie pozwoliłoby na wniosek, że projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem. Tym bardziej pożądanego skutku nie może odnieść odwoływanie się do naruszenia prawnych interesów innych, bliżej nieokreślonych osób mieszkańców ulic R. i P. Z części graficznej projektu budowlanego drogi wynika natomiast, że skarżącemu zapewniono zjazd z jego działki nr 254, a ponadto wzdłuż niej, na długości 15m zaprojektowano zabezpieczenie krawędzi jezdni elementami betonowymi. Uzasadnienia dla uznania wadliwości zaskarżonej decyzji nie można upatrywać w powołaniu się przez Wojewodę na opinię Biura P. – B. "G." z dnia 21 lutego 2012r. Warto przypomnieć, że złożenie odwołania przenosi na organ odwoławczy konieczność merytorycznego załatwienia sprawy, natomiast uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa może nastąpić wyjątkowo i tylko w warunkach wskazanych w tym przepisie, a więc wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. W tym jednak wypadku treść wspomnianej opinii wskazuje, że dotyczy ona geotechnicznych warunków posadowienia budynków mieszkalnych, a więc dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego. Co więcej odwołano się w niej do wcześniejszej ekspertyzy, wykonanej w 2010r. Projekt budowlany wskazując natomiast na strukturę gruntów i tak nakazuje zabezpieczenie skarpy i nasypów, podając odpowiednie metody prowadzenia robót budowlanych. W tych warunkach nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Odmienną kwestią jest natomiast brak zawiadomienia skarżącego w trybie art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wspomniane uchybienie, choć w świetle akt sprawy oczywiste, również nie może jednak prowadzić automatycznie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05 opublikowany ONSA i WSA 2006/6/157 ). Skarga nie wskazuje na takie konkretne czynności procesowe, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 kpa, przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę, skarżący nie mógł dokonać. Z tego też powodu uzasadnione jest przekonanie, że naruszenie powyższe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.