II SA/Lu 683/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29, art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178 poz. 1749 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu wsi R. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego przed organem pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej P. N. zakwestionował ustaloną w postępowaniu scaleniowym wielkość działki nr [...], dołączenie do działki nr [...] około [...] ara gruntu i bezprawne zwężenie działki nr [...] przy drodze utwardzonej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, kolegium podniosło, że po okazaniu uczestnikom postępowania scaleniowego projektu scalenia P. N. wniósł zastrzeżenia dotyczące jego gospodarstwa, które w trybie przewidzianym ustawą uznano za bezzasadne. Kwestionował on wielkość działki nr [...]. Ponowne okazanie działki nastąpiło w dniu [...] listopada 2012 r. P. N. uczestniczył w czynnościach granicznych, jednak odmówił złożenia podpisu pod protokołem, nie wniósł również uwag. P. N. przystępował do scalenia jako właściciel gruntów o łącznej powierzchni [...] ha i wartości szacunkowej [...] jednostek szacunkowych, na które składało się [...] działek ewidencyjnych. Po scaleniu otrzymał grunty o łącznej powierzchni [...] ha i wartości szacunkowej [...] jednostek, na które składa się [...] działek gruntu. Dopuszczalna różnica 3% wartości szacunkowej gruntów przed i po scaleniu w przypadku gospodarstwa P. N. wynosiła [...] jednostek szacunkowych. Powierzchnia gospodarstwa po scaleniu zmniejszyła się o [...] ha. Organ zaznaczył, że wszystkie gospodarstwa zostały "uszczuplone" o [...] jednostki szacunkowe jako potrącenia na drogi, co zawiera się w różnicy [...] jednostki szacunkowej gospodarstwa nr [...]. Działki P. N. pozostały w tzw. "starym stanie". Brak dokumentów źródłowych pozwalających na odtworzenie przebiegu granic był jednym z argumentów determinujących przeprowadzenie scalenia gruntów tej wsi. Powołując się na treść art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r. (SK 908/04, Lex nr 208951) oraz tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2008 r. (II SA/Łd 13/08, Lex nr 510350), kolegium podkreśliło, że z przepisów powołanej ustawy wynika, że scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne, opracowując projekt scalenia, korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Organ odwoławczy wskazał, że scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Kolegium stwierdziło następnie, że organ pierwszej instancji, przygotowując projekt scalenia, zastosował odpowiednią procedurę, uwzględnił obowiązujące przepisy i przyjął odpowiednie szacunki gruntów. Fakt zmniejszenia powierzchni nieruchomości, wyjaśniony przez organ, z przeznaczeniem ich części na urządzenie dróg należy uznać za uzasadniony. W ocenie kolegium, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia poza wymogami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera niezbędne elementy określone w art. 27 ust. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W skardze na powyższą decyzję P. N. zarzucił nierzetelne wykonanie scalenia, bez jego wiedzy i konsultacji z nim co do zmniejszenia i zawężenia należących do niego działek nr [...]. Zarzucił ponadto wadliwe wykonanie pomiarów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, wskazał, że skarżący miał możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ drugiej instancji, który, w myśl art. 15 k.p.a., ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę, nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a. Jedyne zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty C. dotyczyły nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni należącej do skarżącego działki nr [...], bezprawnych – jego zdaniem – działań polegających na dołączeniu do działki nr [...] około [...] ara gruntu i na bezprawnym zwężeniu działki nr [...] przy drodze utwardzonej. Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ drugiej instancji do tego zarzutu uniemożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Dokonanie przez sąd oceny zasadności podniesionego w odwołaniu zarzutu prowadziłoby do zastąpienia organu administracji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca na badaniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zebranie przez organ administracji kompletnego materiału dowodowego oraz jasne i wyczerpujące uzasadnienie decyzji, gdyż tylko w ten sposób sąd ma możliwość zapoznania się z przesłankami, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ, rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko wówczas, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Art. 107 § 3 k.p.a. ma zastosowanie zarówno w stosunku do decyzji organów pierwszej, jak i drugiej instancji. Obowiązek należytego uzasadnienia decyzji wiąże się z wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zasada ta wyraża prawo stron do zapoznania się z całokształtem przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując określoną decyzję. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, czy sąd administracyjny, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli chodzi o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2009 r., I OSK 558/09 niepubl., z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681 oraz z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96). Również wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej wymaga, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie zbadał zasadności podnoszonych w odwołaniu zarzutów P. N. Za takie nie można bowiem uznać ani wskazania, że P. N. uczestniczył w czynnościach granicznych, odmówił złożenia podpisu pod protokołem i nie wniósł również uwag, ani określenia wielkości gruntów przyznanych skarżącemu w wyniku scalenia. Organ odwoławczy naruszył tym samym dyspozycje art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji wnikliwie i wszechstronnie oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W szczególności wyjaśni prawidłowość określenia w postepowaniu scaleniowym powierzchni działki nr [...], zbada zasadność dołączenia do działki nr [...] około [...] ara gruntu i zwężenia działek nr [...]. Postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.