II SA/Lu 683/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.312/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 30 listopada 2021 r. (data wpływu) J. K. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wystąpiła do Wójta Gminy Skierbieszów o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną babką - J. S.. Decyzją z 22 grudnia 2021 r. organ odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Ponadto dodał, że z dokonanych ustaleń wynika, że wszystkie czynności które wykonuje skarżąca na rzecz babki mogą być wykonywane w dowolnym czasie i nie wymagają rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: 1. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. dalej: u.ś.r.), poprzez pominięcie przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., uznającego za niekonstytucyjny wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności; 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką nie wypełnia przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 14 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ wadliwie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak wyjaśniło, w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie Kolegium - podobnie jak organ pierwszej instancji - uznało, że zakres opieki sprawowanej nad babką nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącą z aktywności zawodowej. Brak jest zatem bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżąca, a sprawowaną przez nią opieką. Podstawowym zaś wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że babka skarżącej nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, choć z trudem, jest samodzielna również w czynnościach samoobsługowych (ubieranie i spożywanie posiłków), sama korzysta z toalety i sama rozpala w piecu. Skarżąca natomiast sprząta mieszkanie, robi zakupy, pomaga przy kąpieli, organizuje wizyty lekarskie, realizuje recepty, przynosi opał i kosi trawę. Ponadto skarżąca nie mieszka z babką, lecz przyjeżdża do niej codziennie na dwie, trzy godziny. Kolegium podniosło również, że niepełnosprawna posiada dwóch synów, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej będącej jej wnuczką. W takim stanie faktycznym - zdaniem Kolegium - nie było możliwe przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia wymaganej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przez przyjęcie, że wnuczka opiekująca się niepełnosprawna babką nie należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Gdańsku, III SA/Gd 577/21, w którym Sąd ten zważył, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zdaniem strony nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnośnie drugiego zarzuty podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r., dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z jej przepisami oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z 7 marca 2019, sygn. akt II SA/Sz 80/19, podał, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność babki skarżącej powstał po 25 roku życia oraz brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a opieką nad niepełnosprawną babką. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie podzielił przyczyny odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia opartej o moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie natomiast wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a opieką nad niepełnosprawną babką, co uzasadniało, zdaniem Kolegium, odmowę przyznania prawa do świadczenia. Powyższą ocenę Kolegium, Sąd w całości podziela. Niepodejmowanie pracy przez skarżącą nie ma bowiem związku wyłącznie ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babką. Jednocześnie podniesienia wymaga, że organ odwoławczy zasadnie w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyjaśnił, że przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przechodząc do podanej przez organy przyczyny odmowy, opartej o brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad babka, a niepodejmowaniem z tego tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, Sąd zważył co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę i przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tracąc możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd nie kwestionuje zasadności opieki i czynności bezspornie wykonywanych przez skarżącą, opiekującą się babką. Bezspornym jest, że babka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika KRUS stwierdzającym stałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z dołączonej do wniosku dokumentacji medycznej wynika, że leczona była na nadciśnienie tętnicze, niewydolność serca, migotanie przedsionków, niewydolność krążenia mózgowego, nadczynność tarczycy oraz dychawicę oskrzelową. Jest po endoprotezoplastyce stawu biodrowego oraz udarze niedokrwiennym prawej półkuli mózgu (karta informacyjna leczenie szpitalnego w dniach od [...] r. do 8. 02 r.). Z wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że babka skarżącej samodzielnie wykonuje czynności higienicznych, samodzielnie ubiera się, spożywa posiłki, porusza się oraz rozpala w piecu. Jest osobą samotnie gospodarującą, zamieszkując w miejscowości odległej o 5 km od miejsca zamieszkania skarżące, która przyjeżdża do niej codziennie na 2-3 godziny. W tym czasie i zależnie od potrzeb skarżąca sprząta mieszkanie, robi zakupy, pomaga przy kąpieli, organizuje wizyty lekarskie, realizuje recepty, przynosi opał, pielęgnuje ogródek, kosi trawę, a zimą odśnieża. Zdaniem Sądu, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, robienie zakupów, sprzątanie, gotowanie, czy realizacja recept i organizowanie wizyt lekarskich nie stanowią czynności, które świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki. Czynności te nie są wykonywane codziennie (np. zakupy czy sprzątanie), a jeśli już są wykonywane codziennie, to nie zajmują tyle czasu, aby determinowało to u skarżącej potrzebę niepodejmowania zatrudnienia. Zatem nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę nad inną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodzić się należy z Kolegium, że czynności wskazywane przez skarżącą stanowią w dużym zakresie de facto czynności zwykłego dnia codziennego. Zatem w istocie stanowią one codzienną rutynę osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Ponadto, babka skarżącej nie wymaga karmienia, pojenia, cewnikowania, pampersowania, itp. Mimo stwierdzonych schorzeń pozostaje ona osobą w dużej mierze samodzielną, o czym świadczy chociażby fakt samodzielnego zamieszkiwania. Zakres samodzielności babki skarżącej, nie jest przy tym tego rodzaju, by wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres tych czynności, które skarżąca wykonuje, opiekując się babką nie jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Podsumowując, organy prawidłowo zatem ustaliły, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad babką. Organy dokonały jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej. Nadto trafnie Kolegium podniosło, że babka skarżącej posiada dwoje dzieci (synów), których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej będącej jej wnuczką i to oni w pierwszej kolejności są zobowiązani do świadczenia opieki wobec swojej matki. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił, przy czym uczynił to na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy).