II SA/Sz 80/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r., [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej E. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem poniesionych wydatków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz Miasta D. odmówił przyznania E. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem (ojcem matki wnioskodawczyni) S. Z.. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. E. G. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – ojcem matki S. Z., który na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r. zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od dnia [...] r., ([...] lat) na stałe. W okresie od [...] r. do [...] r. z tytułu sprawowanej opieki nad dziadkiem wnioskodawczyni była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jedną z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest konieczność potwierdzenia wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed ukończeniem 18 roku życia, bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W niniejszej sprawie przywołana przesłanka nie została spełniona, bowiem niepełnosprawność dziadka strony orzeczona została od [...] roku życia. Burmistrz stwierdził, że co prawda przywołany przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/1 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, jednakże nie został uchylony i nadal wiąże organy administracji publicznej. W odwołaniu od opisanej decyzji E. G. podniosła, że dziadek nie funkcjonuje samodzielnie, wymaga całodobowej opieki oraz jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a ona została ustanowiona jego prawnym opiekunem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją wydaną w dniu [...] r. nr [...] w oparciu przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 dalej "k.p.a."), art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przywołując treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium wywiodło, że skarżąca jako wnuczka spokrewniona jest z dziadkiem w drugim stopniu pokrewieństwa, natomiast osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu są dzieci S. Z., m.in. zamieszkująca z nim K. G., która jak wynika z oświadczenia złożonego w dniu [...] r. z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować osobistej, całodobowej opieki nad ojcem, niemniej jednak z akt sprawy nie wynika, że posiada ona orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, tym samym brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wnuczkę. E. G. wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: - art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem prawnym, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez córkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia, - art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawną odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania wyłącznej opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, podczas, gdy bezwarunkowe przyznanie wyłącznie krewnym w linii prostej I stopnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy ci nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza zasady konstytucyjne, w tym zasadę sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz prawa rodziny do pomocy ze strony państwa W oparciu o wykazane uchybienia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi skarżąca wywiodła, że Kolegium pominęło fakt, iż orzeczeniem Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich została ona ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego S. Z., dysponującego jednocześnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uaktualniło jej obowiązek alimentacyjny względem dziadka. Sprawuje ona faktyczną opiekę nad dziadkiem, który wymaga całodobowej opieki i pomocy przy wszystkich czynnościach. Natomiast jej matka, czyli osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie kompleksowo zajmować się ojcem. Z tych też względów cały ciężar opieki nad dziadkiem spoczywa na skarżącej, która jest jego opiekunem faktycznym oraz prawnym. Stanowisko organów opierające się wyłącznie na językowej wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stoi w sprzeczności z ich celem, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dokonując oceny postępowania administracyjnego oraz wydanych w jego wyniku decyzji według powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, a podjęcie się opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej jest niemożliwe ze względu na stan zdrowia, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220), zwanej dalej " u.ś.r.". W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami (...). Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak to już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności zaś w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 – dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (K.r.o.). Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie zamieszkująca ze S. Z. córka K. G., z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować całodobowej opieki nad ojcem. Faktyczną opiekę sprawuje, także zamieszkująca z nim wnuczka (skarżąca), ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w K. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] r., sygn. akt III RNs [...] opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego dziadka. W ocenie Sądu, całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w tym zwłaszcza: stan zdrowia córki osoby wymagającej opieki, zakres wymaganej opieki (wg niezakwestionowanych przez organ twierdzeń skarżącej, jej dziadek wymaga całodobowej opieki przy wykonywaniu wszystkich czynności życiowych), a także orzeczona opieka prawna skarżącej, pokazują, że – mając na względzie treść art. 132 k.r.o. – należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny (potwierdzony przez sąd opiekuńczy) zobowiązanej w dalszej kolejności skarżącej względem jej dziadka, co czyni ją również osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach tej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę należnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca ww. zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) – chociaż na gruncie innych przepisów prawa – stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a przywołanej ustawy. Przy czym Sąd uwzględnił, że K. G. pozostaje, teoretycznie, osobą zdolną do opieki nad ojcem, co formalnie powinno wyłączać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla wnuczki osoby wymagającej opieki. Zarazem jednak, w ocenie składu orzekającego, ograniczenia wynikającego z omawianej regulacji nie można rygorystycznie stosować, w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę potencjalny opiekun, z obiektywnych względów (wiek, stan zdrowia) nie może realizować swych obowiązków; tym bardziej, gdy inna osoba (w tym przypadku wnuczka) sądownie została ustanowiona opiekunem prawnym niepełnosprawnego. Za nieuprawnione uznać należy także stanowisko organu I instancji, który, jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia podał brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust.1b ww. ustawy, tj. ustalenie niepełnosprawności u S. Z. w wieku [...] lat, a więc po ukończeniu przez niego zarówno 18, jak i 25 roku życia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443): "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust.1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy – art.17 ust. 1b – jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie – nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W świetle poczynionych rozważań, wbrew stanowisku organu I instancji, nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nieprzystającej do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 przywołanej ustawy uwzględniając wydatki skarżącej poniesione na dojazd do Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do sytuacji skarżącej przedstawionej w rozpoznawanej sprawie.