II SA/Lu 693/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. G. i W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. W piśmie z dnia 17 stycznia 2012r. A. i W. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. o zbadanie prawidłowości usytuowania budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr 200/3. Według wnoszących pismo część tego budynku na szerokości 50 cm znajduje się na ich nieruchomości o numerze 224, mimo, że nie wyrażali na to zgody. Po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 3 lutego 2012r. organ ustalił, że wspomniany budynek mieszkalny na działce 200/3 został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...], wydanego przez Starostę. Według decyzji budowa obejmowała budynek gospodarczy według indywidualnego projektu, zlokalizowany bezpośrednio przy wschodniej i południowej granicy działki ( w narożniku działki ) ze ścianami oddzielenia pożarowego od strony jej granic. Budynek miał mieć wymiary 11,5m x 6,5m, ze strychem użytkowanym dorywczo, dachem konstrukcji drewnianej, jednospadowym, krytym blachą trapezową, ze spadkiem na własną działkę. Projekt nie uwzględniał wyposażenia budynku w instalacje. Obecnie budynek o wysokości 4,5-5,8m usytuowany jest w południowo – wschodnim narożniku działki w odległości 8,4m od budynku mieszkalnego na działce 200/3 i 8,8m od ogrodzenia zachodniej granicy działki, oddzielającego działkę od drogi gminnej. Posiada wymiary 11,74m x 6,6m, z dachem jednospadowym, pokrytym blachą. Od strony południowo – zachodniej dobudowano ganek o wymiarach 3,3m x 2,55m, z dachem dwuspadowym, także pokrytym blachą. Mimo, że pozwolenie na budowę dotyczyło budynku gospodarczego, obecnie jest on użytkowany jako mieszkalny. Roboty budowlane prowadzone były bez dziennika budowy, nie wyznaczono także kierownika budowy. Zdaniem organu dobudowa ganku, zmiana sposobu użytkowania budynku oraz zmiana ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 marca 2002r., wydanej przez Burmistrza Miasta, stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Za nieistotne odstępstwa organ uznał natomiast wykonanie drzwi balkonowych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego na poddaszu od strony południowej, wykonanie w tym miejscu płyty balkonowej oraz wyposażenie budynku w instalację elektryczną, wodno – kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Zmiany te nie zostały naniesione w projekcie budowlanym i zaakceptowane przez autora projektu. Ponieważ inwestorka oświadczyła, że budowa nie została jeszcze zakończona, nie wykonano bowiem jeszcze odwodnienia, podsufitek i wyprawy elewacyjnej, organ postanowieniem z dnia 21 lutego 2012r. na podstawie art. 50 ust.1 pkt.4 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy wspomnianym budynku, a następnie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego nałożył na A. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2012r. pełnobranżowego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budynku. Odnosząc się do twierdzenia A. i W. G., według których ściana budynku od strony wschodniej wchodzi na szerokość 50 cm w głąb ich działki nr 224, organ wyjaśnił, że nie jest właściwy do ustalenia linii rozgraniczenia działek i rozstrzygnięcia problemu naruszenia sąsiedniej nieruchomości. Wykorzystanie cudzej nieruchomości w sposób pozbawiony podstaw prawnych może natomiast stanowić źródło roszczeń opartych na ochronie prawa własności, dochodzonych przed sądem powszechnym. Wyznał ponadto, że sprawa zmiany przeznaczenia budynku i jego użytkowania bez pozwolenia może być rozpatrzona dopiero po doprowadzeniu budowy budynku do stanu zgodnego z przepisami. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Podzielając jego ustalenia i motywy dodał, że w sytuacji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z brzmienia art. 51 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego wynika obowiązek organu nadzoru budowlanego nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Również ten organ uznał, że spory dotyczące naruszenia prawa własności podlegają rozstrzygnięciu przez sądy cywilne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i W. G. za niezgodną z prawem uznali możliwość zalegalizowania budynku, który w części posadowiony jest na ich nieruchomości. Dla osiągnięcia tego celu nie może być bowiem wystarczające uregulowanie kwestii projektu budowlanego i naniesienie zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powołując się na orzecznictwo skarżący akcentowali, że także w postępowaniu naprawczym, opartym na art. 51 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do sprawdzenia, czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Jeśli bowiem celem postępowania naprawczego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, nie może być ono rozumiane jako doprowadzenie do tego stanu jedynie w jakimś ograniczonym zakresie. W ocenie skarżących brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać planowaną inwestycję legalnie, nigdy nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte. Oznacza to również, że inwestor, który roboty budowlane przeprowadzi samowolnie, byłby w uprzywilejowanej pozycji. Skarżący podkreślili, że skutkiem zaskarżonej decyzji będzie usankcjonowanie bezprawnego działania sąsiadki. Zaznaczyli, że wyrażali zgodę na budowę w tym miejscu, ale w granicach działki 200/3 i budynku gospodarczego, a nie mieszkalnego częściowo w ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę uznać należy za nieuzasadnioną. Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 200/3, położonej przy ulicy S. w T. L. Z projektu budowlanego wynika, że budynek miał mieć długość 11,54m i szerokość 6,52m, dwie kondygnacje, dach jednospadowy pokryty blachą. Nie przewidziano żadnych instalacji, wyodrębniono w nim pomieszczenie gospodarcze, magazyn i garaż, wszystkie z posadzką betonową. Projekt zagospodarowania działki wskazuje na usytuowanie budynku w granicy z działką 224, zgodnie z zamieszczoną w nim pisemną zgodą skarżących. Ponadto z rysunku inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz z załącznika do protokołu oględzin wynika, że w tym samym miejscu na działce nr 224 także umiejscowiony jest budynek gospodarczy. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 lutego 2012r. ujawniono odstępstwa od projektu budowlanego, polegające na wykonaniu drzwi balkonowych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego na poddaszu od strony południowej, wykonaniu w tym miejscu płyty balkonowej, wyposażeniu budynku w instalację elektryczną, wodno – kanalizacyjną i centralnego ogrzewania, powiększeniu wymiarów budynku do 11,74m x 6,6m oraz dobudowaniu od strony południowo – zachodniej ganku o wymiarach 3,3m x 2,55m, z dachem dwuspadowym, także pokrytym blachą, przy czym dwa ostatnie organ zakwalifikował jako odstępstwa istotne. Stwierdzono również, że budynek ma charakter mieszkalny i jest zamieszkiwany. Powyższe ustalenia nie były w toku postępowania kwestionowane, również w skardze nie były poddawane w wątpliwość. W świetle art. 36 a ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) trafność dokonanej przez organ kwalifikacji odstępstw nie budzi wątpliwości, skoro do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zaliczono zmiany w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji ( pkt.5 ) oraz zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ( pkt.6 ). Zasadnie w tej sytuacji organ przyjął rozwiązanie przewidziane w art. 51 ust.1 wspomnianej ustawy, który znajduje zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1, a więc w przypadkach prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ten sposób umożliwia się przeprowadzenie postępowania naprawczego, zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wbrew przekonaniu skarżących z przepisu tego nie sposób jednak wywieść, aby realizacja budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę automatycznie skutkowała nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego. Konstrukcja wspomnianego przepisu pozwala na wniosek, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub części w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.1 możliwy jest tylko wówczas, gdy nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznego postępowania naprawczego, o których mowa w ust. 1 pkt.2 i 3. Konsekwencją istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt.3 ustawy jest nałożenie, z określeniem terminu wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wbrew obawom skarżących decyzja ta nie kończy jednak samego postępowania naprawczego. Według bowiem art. 51 ust.4 ustawy po przedstawieniu projektu budowlanego organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych albo, jeśli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem dopiero na tym etapie postępowania organ będzie zobowiązany do oceny zamiennego projektu budowlanego pod względem zachowania wymogów określonych przepisami prawa budowlanego, oraz rozważenia konieczności wykazania się przez inwestorkę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt.2, choć oczywiście dotyczyć to będzie tylko wykazanych odstępstw. Wiąże się to w sposób oczywisty z tym, że w razie wydania decyzji w trybie art. 51 ust.1 pkt.3, organ architektoniczno – budowlany na mocy art. 36a ust. 2 uchyla pozwolenie na budowę. Warto również zauważyć, że stosownie do art. 51 ust.5 ustawy w przypadku niewykonania w terminie obowiązku określonego w decyzji, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić przy tym trzeba, że, jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2009r. ( II OSK 923/10 opubl. w CBOSA ), przedstawienie przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie, nie rodzi po stronie organu obowiązku zatwierdzenia tegoż projektu. Oznaczałoby to bowiem, że projekt ten w istocie pozostaje poza jego merytoryczną kontrolą. Jak już jednak wcześniej wyjaśniono, także rozstrzygnięcie tej treści może zapaść dopiero w dalszej części postępowania naprawczego. Prawidłowości stanowiska organu nie podważa błędne przyjęcie, że budowa z uwagi na brak odwodnienia, wyprawy elewacyjnej i podsufitek nie została zakończona, czego konsekwencją było wstrzymanie robót budowlanych na podstawie postanowienia z dnia 21 lutego 2012r., utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy 10 kwietnia 2012r. W orzecznictwie sądowym utarty jest pogląd, że pod pojęciem zakończenie budowy należy rozumieć stan faktyczny. Stąd też uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze ( nie wymagających pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010r. II OSK 205/10 i podane tam orzecznictwo LEX nr 597482 ). Nie ma to jednak znaczenia dla sprawy, jeśli zważyć, że w świetle art. 51 ust.7, a więc w sytuacji wykonania robót budowlanych, wadliwe postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 ma ten jedynie skutek, że organ nie jest zmuszony do zachowania określonego w art. 50 ust.4 terminu dla wydania decyzji w trybie art. 50 ust.1. Co więcej, mimo, że art. 51 ust. 1 pkt. 7 ustawy dopuszcza możliwość zastosowania jedynie ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3, to w orzecznictwie podkreśla się także wykorzystanie pkt.3 ( wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2010r. II OSK 649/09 Legalis, 8 stycznia 2010r. II OSK 15/09, 7 lutego 2012r. II OSK 2221/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. Nie można także nie zauważyć, że organ wydając zaskarżoną decyzję wykonał swój obowiązek w terminie wynikającym z art. 50 ust.4 ustawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U z 2012r. poz. 270 ) skargę należało oddalić.