II SA/Lu 695/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na pismo Komendanta [...] w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność czynności polegającej na odmowie przyznania kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Inne w odpowiedzi na raport J. K. z dnia [...] r. o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej, pismem z dnia [...] r., nr [...] odmówił uwzględniania powyższego wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy Rozkazu Personalnego Nr [...] Inne z dnia [...] r. J. K. został przeniesiony na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w Inne z dniem [...] r. Ponadto organ przytoczył treść § 31 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe (Dz. U. Nr 191, poz. 1598 ze zm.), jak i wyjaśnił, że w dniu [...] r. została przeprowadzona rozmowa kadrowa z J. K., podczas której został on poinformowany, że przeniesienie do dalszego pełnienia służby w KPP w O. L. na własną prośbę następuje bez wypłaty świadczeń finansowych związanych z dojazdem do służby, w związku z czym nie zostanie mu przyznany zwrot kosztów dojazdu do aktualnego miejsca pełnienia służby. Od powyższego rozstrzygnięcia J. K. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności odmowy przyznania mu kosztów do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu wezwania strona przedstawiła swoją sytuacją życiową i rodzinną, która spowodowała zmianę miejsca pełnienia służby i wskazała przy tym, że spełniła wszystkie warunki wymagane do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu. W dniu [...] r. Inne po rozpatrzeniu ww. wezwania podtrzymał swoje stanowisko wyrażone piśmie z dnia [...] r., nr [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie Inne J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała się na § 31 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia, zgodnie z którym policjantowi przeniesionemu do pełnienia służby w innej miejscowości na własną prośbę przełożony właściwy w sprawach osobowych może przyznać należności jak z tytułu przeniesienia z urzędu, jeżeli są spełnione pozostałe warunki do ich otrzymywania i przemawiają za tym szczególne okoliczności. Ponadto strona skarżąca wskazała na okoliczności powołane w wezwaniu od pisma Inne z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o oddalenie skargi W uzasadnieniu organ powołał treść art. 113 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 23 ust. 2, i § 31 rozporządzenia MSWiA z dnia [...] r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia. Ponadto wyjaśnił, że powyższy § 31 ww. rozporządzenia, daje przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych możliwość przyznania zwrotu kosztów dojazdu policjantowi przeniesionemu do pełnienia służby w innej miejscowości na własną prośbę. Jest to więc możliwość, uprawnienie, jakim dysponuje przełożony właściwy w sprawach osobowych względem policjanta przeniesionego na własną prośbę, a nie jego obowiązek - tak jak w przypadku policjanta przeniesionego z urzędu, któremu zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby przysługuje obligatoryjnie na mocy ustawy. W ocenie organu, w sprawie skarżącego nie zaistniały szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem zwrotu kosztów dojazdu skarżącemu. Samo przeniesienie do pełnienia służby w Inne było dla skarżącego dużym udogodnieniem, gdyż - jak wynika z jego prośby o przeniesienie - mógł być bliżej rodziny. Ponadto, skarżący został przeniesiony z komisariatu Policji do komendy powiatowej Policji - jednostki organizacyjnej wyższego szczebla i o bardziej złożonej strukturze organizacyjno - etatowej. W komendzie powiatowej Policji skarżący może teoretycznie liczyć na dogodniejszy system awansowania i rozwoju zawodowego niż miałoby to miejsce w komisariacie Policji. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że faktycznym miejscem zamieszkania skarżącego jest M. 71B, zaś dojazd do nowego miejsca pełnienia służby obejmuje trasę A. - O. L.. Odległość między tymi miejscowościami wynosi 33 km, a czas przejazdu w obie strony - 100 minut. Miejscowością pobliską - zgodnie z treścią art. 88 ust. 4 ustawy o Policji - jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której pełni służbę. Biorąc pod uwagę oświadczenie skarżącego, organ stwierdził, że miejscowość, w której skarżący zamieszkuje jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Dlatego też skarżący nie spełnia wymogów określonych w § 23 ust. 2 rozporządzenia, gdyż przesiedlił się do miejscowości pobliskiej nowego miejsca pełnienia. Przepis rozporządzenia wymaga natomiast, by policjant nie przesiedlił się do nowego miejsca pełnienia służby lub do miejscowości pobliskiej. Wobec powyższego, odmowa przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu dokonana pismem organu z dnia [...] r. była zgodna z prawem, natomiast skarga - jako całkowicie bezzasadna - powinna podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie takie rozstrzygnięcie, które narusza prawo i to w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (dalej p.p.s.a.) (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach( § 3). Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Inne prawidłowo przyjął, iż sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Rozpoznawana przez Sąd w niniejszym postępowaniu sprawa dotyczy oceny zgodności prawnej czynności odmawiającej zwrotu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. (Dz. U. nr 191, poz. 1598 ze zm.) policjantowi przeniesionemu do pełnienia służby w innej miejscowości na własną prośbę przełożony właściwy w sprawach osobowych może przyznać należności jak z tytułu przeniesienia z urzędu, w całości lub w części, jeżeli są spełnione pozostałe warunki wymagane do ich otrzymania i przemawiają za tym szczególne okoliczności. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Taka forma działania organów administracji publicznej sprowadza się zaś do możliwości wyboru konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego. Przyjęcie pewnego rodzaju elastyczności w stosowaniu prawa wynika głównie z konieczności ustalenia relacji pomiędzy wartościami respektowanymi przez społeczeństwo indywidualnie na potrzeby konkretnej sytuacji. Bogate w tym zakresie orzecznictwo sądowe kształtuje trwałą i jednolitą linię, zgodnie z którą kontrola sądowa decyzji o charakterze uznaniowym polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego i wnikliwego jego rozważenia. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, czy słuszności (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z 13 października 2000 r., sygn. akt III SA 3416/99; wyrok NSA z 14 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 344/96; wyrok NSA z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 272/97). Niezależnie od powyższych rozważań należy wskazać, że dopiero wnikliwa analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Poza tym musi ono być należycie uzasadnione, aby nie można mu było postawić zarzutu dowolności. W szczególności winno ono zawierać dokładne odniesienie się do zgłoszonego przez stronę żądania oraz wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym może być przez sąd zakwestionowane w wypadkach stwierdzenia, że zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdy dokonał wykładni mających zastosowanie przepisów niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. W rozpatrywanej sprawie wymagania proceduralne dotyczące dokładnego odniesienia się do zgłoszonego przez skarżącego żądania oraz wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję nie zostały spełnione w sposób należyty, co oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i mają wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób bardzo ogólny i chaotyczny odniósł się złożonego wniosku. Oparł swoje stanowisko jedynie na notatce służbowej pracownika kadr i szkoleń z dnia [...] r. złożone już po przeniesieniu skarżącego na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w Inne, z której wynika, że skarżący został jedynie poinformowany, że "przeniesienie na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w tutejszej jednostce następuje bez wypłaty świadczeń finansowych związanych z dojazdem do aktualnego miejsca pełnienia służby" (k. 11 akt admin.). W ocenie sądu z takiego uzasadnienia nie wynika w żaden sposób dlaczego wskazane przez skarżącego okoliczności nie zostały przez organ uwzględnione, a jedyna okoliczność wskazana przez organ - notatka służbowa ma decydujący wpływ na wynik sprawy. Poza tym za należyte wyjaśnienie zasadności przesłanek prowadzących do wydania danego rozstrzygnięcia (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) nie mogą być także uznane ogólnikowe przytoczenie regulacji prawnych mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Lakoniczna treść rozstrzygnięcia wydanej przez organ pierwszej instancji świadczy o arbitralnej postawie organu i arbitralności zajętego stanowiska. Uzasadnienie tej decyzji w zakresie, w jakim organ odniósł się do żądania skarżącego w żaden sposób nie odpowiada kanonom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zapatrywanie to jest istotne, gdyż - jak wskazano powyżej - decyzja uznaniowa musi być należycie uzasadniona aby nie można jej było postawić zarzutu dowolności. Należy wskazać, że uzasadnienie organu rozpoznającego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało zawarte w jednym lakonicznych zdaniu co nie pozwala uznać, że sprawa została rozpoznana ponownie. Organ nie przedstawił stanu faktycznego sprawy i nie odniósł się do żadnego z zarzutów strony. Organ opisał stan faktyczny i odniósł się do zarzutów strony dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jednak próba wyjaśnienia tej kwestii, dopiero w odpowiedzi na skargę, nie konwaliduje ww. braków rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji. Odpowiedź na skargę, jest jedynie pismem procesowym w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które nie może uzupełniać stanowiska zawartego przez organ w interpretacji, będącej przedmiotem kontroli sądowej. A zatem stwierdzić należało, że organ do zasadniczej kwestii podnoszonej przez stronę się nie ustosunkował. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie ocenić okoliczności sprawy, w tym notatkę służbową z dnia [...] r., ewentualnie uzyskać inne dowody, które miałyby wpływ na zajęte przez organ stanowisko, a także biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie § 31 rozporządzenia jest rozstrzygnięciem uznaniowym, musi być wyczerpująco uzasadnione. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności.