II SA/Lu 697/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego wylotu komina oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: j.w. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wylotu komina, zlokalizowanego od strony ul. [...] w budynku przy ul. [...] w P. - działka nr ewid.[...] W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy. PINB w P. decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego I instancji w sprawie stanu technicznego wylotu komina, zlokalizowanego od strony ul. [...], w budynku przy ul. [...] w P. (działka nr ewid.[...]). W/w decyzja nie została zaskarżona do organu II instancji przez żadną ze stron postępowania. Natomiast L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu w dniu 15 lutego 2016 r. wniosku A. R. z dnia 4 lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji PINB w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego A. R. złożyła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. GINB wskazał, że podstawę prawną decyzji PINB w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem GINB, [...] i R. H. zaślepili zaprawą cementową na siatce jeden z pionowych wylotów z komina w ciągu kanałów kominowych w budynku znajdującym się w zabudowie bliźniaczej, co stwarzało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych przedmiotowego budynku, mogące stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Z uwagi na usunięcie w/w zagrożenia poprzez udrożnienie wylotu komina oraz ze względu na to, że stan techniczny komina nie budził zastrzeżeń organu I instancji, PINB w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. umorzył przedmiotowe postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja PINB w P. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest w szczególności (jak wskazuje skarżąca) obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). A. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże w piśmie z dnia 25 września 2017 r. skarżąca cofnęła skargę. WSA w Warszawie prawomocnym postanowieniem o sygn. akt VII SA/Wa [...] z dnia [...] października 2017 r., umorzył postępowanie ze skargi A. R. na decyzję GINB z dnia [...] września 2016 r. W trakcie prowadzonego postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz przed WSA w Warszawie, wnioskiem z dnia 19 września 2016 r. A. R. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Rozpatrując wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał, że w sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Z uwagi na braki formalne w piśmie z dnia 11 października 2016 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku - poprzez dołączenie pełnomocnictwa dla H. T., określenie w oparciu o jakie przesłanki zgodnie z art. 145 k.p.a. wnioskodawczyni domaga się wznowienia postępowania oraz podanie daty, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 26 października 2016 r. wnioskodawczyni przedłożyła pełnomocnictwo oraz wyjaśniła, że w decyzji z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pouczył ją, że brak udziału strony w postępowaniu może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. R. wnosząc o jego uchylenie. Wskazała, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w prawidłowym terminie, tj. 19 września 2016 r., a decyzja GINB z dnia [...] września 2016 r., będąca kluczową w sprawie, została doręczona skarżącej w dniu 17 września 2016 r. Rozpatrując zażalenie, organ II instancji stwierdził, że zarzuty skarżącej, pozostają bez wpływu na wydane orzeczenie. Kwestia uszkodzenia elementów budynku A. R. może być przedmiotem postępowania na drodze cywilno - prawnej przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika, iż badanie przez organ administracji, czy zachodzą wskazane w podaniu zawierającym żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego podstawy wznowienia postępowania jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Zgodnie z tym przepisem, postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na etapie oceny badania treści żądania wznowienia postępowania organ nie powinien rozstrzygać, czy rzeczywiście istnieje powoływana przez stronę w treści pisma podstawa wznowieniowa, na którą się ona powołuje - tym samym organ nie może oceniać, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe. Wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego uruchamia zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, a następnie do merytorycznego załatwienia sprawy. W sytuacji gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż problem ten staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero w drugim etapie, następującym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Badanie przymiotu strony przed wszczęciem postępowania wznowieniowego byłoby badaniem jego przyczyny, co utożsamia przesłankę wznowieniową zawartą w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z kwestią oceny przymiotu strony w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że złożenie przez A. R. - reprezentowaną przez H. T. w dniu 21 września 2016 r. (osobiście) wniosku o wznowienie postępowania, nastąpiło z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz jak słusznie zauważył PINB w P., A. R. we wniosku z dnia 27 stycznia 2016 r. (data wpływu do WINB w L. w dniu 3 lutego 2016 r.), wnosiła o zapewnienie dostępu do akt sprawy, natomiast w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżąca zainicjowała tym samym szereg postępowań prowadzonych przez PINB w P., WINB w L., GINB oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., których celem było doprowadzenie do stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu I instancji. Ocena działań PINB w P. przez organy nadrzędne nie wykazała jednak nieprawidłowości. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że A. R. - reprezentowana przez H. T. powzięła informacje na temat okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania już w styczniu 2016 r., co skutkowało podjęciem przez nią starań zmierzających do stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., jednak nie później niż w dacie sporządzenia przez siebie wniosku z dnia 4 lutego 2016 r. (o wszczęcie postępowania w przedmiocie unieważnienia wszystkich orzeczeń wydanych przez PINB w P., łącznie z decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.). Zdaniem organu odwoławczego złożenie przez A. R. w dniu 21 września 2016 r. wniosku o wznowienie postępowania (osobiście do organu I instancji), nastąpiło z naruszeniem terminu, o którym jest mowa w art. 148 § 2 k.p.a. (tj. terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Skargę na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że złożyła wniosek o wznowienie postępowania po otrzymaniu decyzji GINB (17 września 2016 r.), w której wskazano, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca podkreśliła, że "najistotniejszą sprawą - pomimo, że przedmiotem jest zasadność złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie - jest drastyczne naruszenie praw strony, pominiętej w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na korzyść sprawców samowoli budowlanej". W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją, uregulowaną w Dziale II "Postępowanie" Rozdział 12 "Wznowienie postępowania" Kodeksu postępowania administracyjnego, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania należy do postępowań nadzwyczajnych, zmierza bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwykłym. Wznowienie postępowania, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 par. 1 k.p.a.), jest możliwe wyłączenie w przypadku stwierdzenia, że decyzja ostateczna dotknięta kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Jedną z podstaw wznowienia, jest stan w którym strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W myśl art. 147 k.p.a. postępowanie wznawia się na wniosek lub z urzędu. Podanie o wznowienie postępowania podlega badaniu pod względem formalnym, w szczególności czy został zachowany termin do jego wniesienia. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie jest bowiem dopuszczalne w każdym czasie. Możliwość jego złożenia limitowana jest ustawowym jednomiesięcznym terminem, który rozpoczyna bieg, co do zasady, od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Natomiast w przypadku, gdy o wznowienie wnosi strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wówczas powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym dowiedzenie się o decyzji oznacza nie tylko powzięcie wiadomości o jej istnieniu, ale również o zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. np. wyroki NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2336/10, z 15 maja 2008 r. sygn. II OSK 547/07, czy też z 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05). Innymi słowy dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Wreszcie rozstrzygnięcie i jego treść, pozwala na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego. Na etapie badania wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania organ nie bada prawidłowości przebiegu postępowania, którego dotyczy wniosek, a jedynie ocenia czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania. Etap wstępny kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 par. 1 k.p.a.), który otwiera etap merytorycznego rozpoznania wniosku, albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wylotu komina, zlokalizowanego od strony ul. [...] w budynku przy ul. [...] w P. - działka nr ewid.[...], skarżąca złożyła osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 21 września 2016 r. Powyższej okoliczności skarżąca oraz jej pełnomocnik nie kwestionują. Jednocześnie w aktach administracyjnych (k. 16) znajduje się pismo pełnomocnika skarżącej złożone osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 27 stycznia 2016 r., w którym wskazano "w związku z pismem LWINB z dnia 18 stycznia 2016 r., w którym to organ nadzoru budowlanego informuję, że postępowanie w sprawie stanu technicznego wylotu komina, zlokalizowanego od strony ul. [...] w budynku przy ul. [...] w P. zostało umorzone decyzją PINB w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. żądam dostępu do akt w/w postępowania". Z powyższej korespondencji z organami administracji wynika, że skarżąca (działająca we wszystkich postępowania administracyjnych przez pełnomocnika - matkę H. T. - R.) o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wylotu komina, zlokalizowanego od strony ul. [...] w budynku przy ul. [...] w P. - działka nr ewid.[...] dowiedziała się z pisma LWINB z dnia 18 stycznia 2016 r., o czym poinformowała w swoim piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. W piśmie tym skarżąca przytoczyła szereg okoliczności, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy potwierdzających, że z pisma LWINB z dnia 18 stycznia 2016 r. uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, co do której złożyła w dniu 4 lutego 2016 r. wniosek o stwierdzenie nieważności. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 21 września 2016 r., a więc po ośmiu miesiącach od daty dowiedzenia się o decyzji nastąpiło z przekroczeniem miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., toteż prawidłowo organ administracji odmówił wznowienia postępowania. Wyjaśnić również należy, że decyzji GINB z dnia [...] września 2016 r. i zawarte w niej sformułowanie "brak udziału strony w postepowaniu może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" nie może stanowić - jak wskazuje w skardze skarżąca - początku biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzoru budowlanego jedynie wyjaśnił skarżącej istotę postępowania nieważnościowego w kontekście zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była zasadne albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.