II SA/Lu 70/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspekt Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A. R. (dalej także: skarżąca) w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w P., w zakresie budowy instalacji gazowej, budowy instalacji elektrycznej, budowy instalacji ogrzewczych i robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2015 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w opisanym wyżej zakresie. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie organ stwierdził, że działka, na jakiej usytuowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym pani skarżąca nie może być uznana za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, stronami w tym postępowaniu są bowiem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu .Organ wskazał ponadto, że roboty budowlane prowadzone w opisanym budynku mieszkalnym nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki nr [...], a skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można by uznać, że w tej sprawie występuje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości z uwagi na wykonanie robót budowlanych na sąsiedniej działce nr [...]. Utrzymując to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji. Skargę do Sądu na to postanowienie złożyła A. R., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 28, art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez wadliwe uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego robót budowlanych opisanych w jej wniosku i w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspekt Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie na skutek pisma skarżącej, zawierającego żądanie sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w P., w zakresie budowy instalacji gazowej, budowy instalacji elektrycznej, budowy instalacji ogrzewczych i robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (B. Adamiak, Komentarz do art. 61a K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 8). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne że skarżąca A. R. jest właścicielem zabudowanej domem mieszkalnym nieruchomości, położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sad Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta graniczy z działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], położoną w P. przy ulicy [...], stanowiącą współwłasność R. J. H. i M. U. H., dla której Sad Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Poza sporem jest również, że budynki na obu tych działkach usytuowane zostały w zabudowie bliźniaczej, a okoliczność ta ma zdaniem skarżącej istotne znaczenie w sprawie, bowiem w jej ocenie "samowolne roboty budowlane, rozbudowy, przebudowy w budynku mieszkalnym na nieruchomości nr ewid.[...]" dokonane zostały "ze skutkiem oddziaływania na budynek na nieruchomości nr ewid.[...]". Ten właśnie pogląd skarżącej legł u podstaw skierowanego do organu nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania w sprawie "legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...]". Stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., w zakresie budowy instalacji gazowej i elektrycznej, instalacji ogrzewczych oraz robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów, jest zasadne wobec braku interesu prawnego skarżącej w żądaniu sprawdzenia legalności tych robót. Ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w tych sprawach następuje na podstawie art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak pojmowana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Uregulowania statusu strony trzeba poszukiwać nie w oparciu o jeden przepis, lecz na podstawie wielu przepisów prawa materialnego administracyjnego, finansowego czy też prawa pracy, wspierając je przepisami prawa cywilnego, jak również z przepisów ustrojowych dotyczących administracji publicznej i wreszcie z przepisów procedury stosownej do sprawy (J. Borkowski, Komentarz do art. 28 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 5 i 13). Nie ma wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących badania zgodności z prawem robót budowlanych jest przepis materialnego prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i orzecznictwie panuje również zgoda co do tego, że może to być zarówno przepis ustawy, jak i aktu podustawowego. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zaś mówić, jeśli w wyniku subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie, wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Oczywistym jest zatem, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie takie oddziaływanie, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z tą inwestycją terenu, będące skutkiem obowiązywania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Ograniczenie to, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11 (Lexis.pl nr 5193373), nie może być jedynie następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tak zwanych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazać zatem trzeba, że w celu stwierdzenie, że właściciel danej nieruchomości jest stroną postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych na obiekcie położonym nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. W konsekwencji nie zawsze stroną tego postępowania będzie właściciel obiektu, w którym odczuwalne będą niekorzystne skutki istnienia w sąsiedztwie określonej inwestycji budowlanej, związane zarówno z samym istnieniem określonego obiektu, jak i z jego funkcjonowaniem. Dlatego też nawet bezsporne ustalenie, że planowana inwestycja powoduje uciążliwości, jak kurz, hałas, przykry zapach, samo w sobie nie decyduje o statusie strony właścicieli, użytkowników wieczystych czy zarządców nieruchomości na nie narażonych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 października 2009 r., II SA/GI 430/09, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2011 r" II SA/Po 385/11, Lexis.pl nr 8129676). Podkreślić trzeba, że przepisem, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania administracyjnego, nie jest - co do zasady - art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380; dalej: K.c.), który zawiera zakaz dokonywania tak zwanych immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje się w doktrynie, prawo do procesu na drodze administracyjnej obwarowane jest przesłankami przedmiotowymi, których regulacja ma miejsce w materialnym prawie administracyjnym (B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana L. Żukowskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 42-43). Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej mogą dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm innych dziedzin prawa, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie dla organów do podjęcia takiego działania. Skoro z dyspozycji art. 144 K.c. nie da się wywieść upoważnienia tego rodzaju, oczywistym jest, że nie można uznać go za przepis przesądzający o uzyskaniu statusu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania w przed organami nadzoru budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego, żądając wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na budowie instalacji gazowej i elektrycznej, instalacji ogrzewczych oraz robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P.. Nie wskazała ona bowiem żadnego przepisu materialnego prawa administracyjnego, z którego ten interes wywodzi. Również Sąd nie dopatrzył się podstawy prawnej ochrony jej interesu w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Stwierdzić przy tym należy, że jeśli w rezultacie tych robót doszło do zmiany warunków użytkowania obiektu - "ze skutkiem oddziaływania na budynek na nieruchomości nr ewid.[...]", skarżąca może dochodzić stosownej ochrony w postępowaniu cywilnym, w drodze powództwa negatoryjnego. Niewątpliwie natomiast wskazane wyżej kwestie nie dają podstaw skarżącej do domagania się wszczęcia oraz udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie zbadania legalności opisanych wyżej robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.